En esta investigación se enfatizará el ODS 6.5 que busca "hasta el 2030, implementar la gestión integrada de los recursos hídricos en todos los niveles, inclusive a través de la cooperación transfronteriza, según sea apropiado"²⁵, y su relación con la construcción de herramientas e iniciativas que facilitan la gestión transfronteriza de las aguas de la cuenca del Plata, más allá del ODS 6.a: "Para el 2030, ampliar la cooperación internacional y el apoyo a la creación de capacidad para los países en desarrollo en actividades y programas relacionados con el agua y el saneamiento” y 6.b, que tiene como objetivo "apoyar y fortalecer la participación de las comunidades locales, para mejorar la gestión del agua y del saneamiento"²⁶.

La Agenda 2030 y el ODS-6 no son perfectos. Sus críticas son innumerables, empezando con las limitaciones de los indicadores de los ODS y la ausencia de explicaciones claras acerca de los criterios disponibles para qué exactamente y un "uso equitativo y razonable" en tales "acuerdos operativos"²⁷. Además, no hay un indicador de justicia y equidad en la asignación de aguas transfronterizas en los ODS. Otros argumentan que el ODS-6 y sus indicadores se limitan esencialmente a la eficiencia económica y la conservación, y no cuentan con criterios y medibles transparentes para la asignación y gestión de aguas transfronterizas²⁸.

Rieu-Clarke, Bernardini, Tiefenauer-Linardon y Aureli²⁹ argumentan que el indicador 6.5.2 del ODS-6 fue el primer indicador adoptado dentro de un proceso intergubernamental sobre cooperación en aguas transfronterizas. Además, es la primera vez que los países deciden informar sobre su estado de cooperación en aguas transfronterizas a nivel mundial. La Agenda 2030 y el ODS-6 surgen como una posibilidad para remediar el escenario internacional de esta temática, una vez que estos proponen un modelo de gestión que cubre tres campos conceptuales básicos vinculados a las aguas transfronterizas. Primero, consideran cómo las aguas transfronterizas se relacionan con los medios de vida de las personas que dependen de ellos. Segundo, relacionan las aguas transfronterizas con el desarrollo de la población y los Estados que las comparten. Tercero, relacionan las aguas transfronterizas con problemas de seguridad humana, estatal y regional. Además, enfatizan las relaciones causales entre la escasez de agua (o inundaciones) y conflictos violentos o pobreza e identifican que los casos de cooperación en estas aguas sugieren una tendencia reconfortante de estabilidad y riqueza.

Todavía destacan la existencia de conflictos por el agua y la necesidad de resolver tales disputas, equilibrando la relación de subsistencia de la población y la prevención de futuros conflictos. Los conflictos son apenas algunas de las barreras al desarrollo en un contexto de gestión transfronteriza del agua. Entre ellos, Granit y Claassen³⁰enumeran las siguientes: (a) alto nivel de desigualdad socioeconómica entre los Estados que comparten la misma agua; (b) diferencias en los sistemas políticos y jurídicos; (c) fuerte influencia geopolítica en una cuenca por ciertos Estados; (d) diferencias culturales; (e) diferencias de acceso a los mercados de inversión; (f) la posibilidad de conflictos civiles en Estados ribereños; g) ausencia de instituciones de cooperación regional. Es necesario profundizar también las relaciones entre los actores y agentes involucrados en la gestión a través de los espacios de negociación y prácticas informales que se llevan a cabo³¹. La Agenda 2030 y el ODS-6 aún identifican beneficios potenciales de la gestión compartida del agua, como el crecimiento económico, la estabilidad política e integración regional, en una cuenca hidrográfica transfronteriza. En otras palabras, muestran cómo el alcance del ODS-6 puede generar oportunidades para apoyar el desarrollo de los Estados.

Las aguas de la cuenca del Plata y sus instrumentos de gestión

Sobre las características específicas de la cuenca del Plata, las principales actividades económicas de los cinco países ribereños se concentran en el territorio de la cuenca, por lo que el 70% de su Producto Interno Bruto se produce en esa región. Espíndola y Ribeiro³² señalan que las capitales de los cinco países, grandes centros económicos y de población en América del Sur, se ubican dentro del territorio de la cuenca del Plata. La región también tiene una alta densidad poblacional, albergando a 111.832.792 habitantes³³. Gran parte del territorio de la cuenca se encuentra en Brasil (44,4%), seguido de Argentina (30,9%), Paraguay (12,8%), Bolivia (7%) y Uruguay (4,9%)³⁴, como ilustra el mapa 1.

Mapa 1. Distribución territorial de la cuenca del Plata

Fuente: CIC, 2017a³⁵.

El sistema hídrico de la cuenca es el segundo más grande de América del Sur. La cuenca está formada por los tres grandes ríos Paraná, Paraguay y Uruguay, y sus afluentes. Hay siete subcuencas (Alto Paraguay, Bajo Paraguay, Alto Uruguay, Bajo Uruguay, Alto Paraná, Bajo Paraná y la subcuenca del Río del Plata) y, además, debajo de la cuenca se encuentra el Acuífero Guaraní, uno de los mayores recursos de agua dulce subterránea del planeta, siendo elemento estratégico en un contexto de creciente escasez³⁶. La cuenca es, por tanto, muy rica en recursos hídricos subterráneos. Hay una diversidad de climas en la cuenca, con regiones húmedas en el sur de Brasil y sudeste de Paraguay, zonas secas y calurosas en Argentina. Las regiones húmedas fluviales son las más extensas del planeta³⁷, conectando los ríos Paraguay, Paraná y del Plata³⁸.

La riqueza de la cuenca, sea por sus recursos hídricos, minerales o ambientales, atrae el desarrollo económico y poblacional. Los cinco países tienen fuerte componente agrícola-ganadero en su economía, con una significativa producción industrial y de servicios. Según el CIC³⁹ el “sector de agua y energía representa entre el 1 y el 10% de la economía, mientras que el conjunto de los sectores relacionados con el agua (agricultura, transporte y energía) presentan variaciones entre el 16 y el 35% de la misma”. El potencial hidroeléctrico de la cuenca del Plata es enorme⁴⁰. La cuenca cuenta con un amplio desarrollo de centrales hidroeléctricas, muchas de ellas binacionales y de gran envergadura, como “Itaipu” o “Yacyretá”. Esos son elementos decisivos para el desarrollo socioeconómico de los países que la integran, mostrándose así que la cuenca es una región representativa de los cinco países⁴¹.

En 1967, durante la Primera Reunión de Cancilleres de la Cuenca del Plata, los gobiernos de los cinco países crearon el CIC con el fin de encargarse de promover y coordinar iniciativas encaminadas al desarrollo integral de la cuenca, organizar y buscar asistencia técnica y financiera para proyectos y ejecutar las decisiones adoptadas por los ministros de Relaciones Exteriores de los países de la cuenca. En 1969 los países suscribieron el Tratado de la Cuenca del Plata. El tratado es el principal instrumento legal vinculante en el ámbito de la cuenca, donde los gobiernos acordaron la realización de cooperación con el objetivo de promover su desarrollo armónico y su integración física⁴².

Desde entonces, los países han firmado varios tratados y acuerdos. Sin embargo, se destaca aquí que en el año 2001 se dio un nuevo hito en la relación entre los cinco países con el establecimiento de un programa con capacidad técnica para asistir en la gestión de las aguas superficiales y subterráneas, así como en la relación entre estas aguas, suelo y clima. Con apoyo de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (SG/OEA) y del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), los países de la cuenca desarrollaron el Programa Marco para la gestión sostenible de los recursos hídricos de la cuenca del Plata, en relación con los efectos de la variabilidad y el cambio climático (Programa Marco). La primera etapa, realizada entre 2010-2016, llevó a cabo un diagnóstico de la cuenca y sus desafíos a partir de una visión integral de sus recursos hídricos. A partir de esta etapa se obtuvo el Análisis de Diagnóstico Transfronterizo (ADT) y el Programa de Acciones Estratégicas (PAE), siendo este último un documento de políticas y acciones transfronterizas prioritarias.

A través del ADT se identificaron los principales problemas característicos de cada subcuenca, los vacíos de información, propuestas de acciones estratégicas para la cuenca, y también se definieron los Temas Críticos Transfronterizos (TCT) actuales y emergentes. Los TCT identificados están relacionados a (1) los eventos hidrológicos extremos vinculados a la variabilidad y al cambio del clima, (2) la pérdida de calidad de las aguas, (3) la sedimentación de los cuerpos y cursos de agua de la cuenca, (4) las alteraciones a la biodiversidad, (5) el uso no sostenible de los recursos pesqueros, (6) la utilización no sostenible de los acuíferos en zonas críticas, (7) los conflictos por el uso del agua y el impacto ambiental, (8) la falta de planes de contingencia frente a desastres, y (9) la insalubridad de las aguas⁴³.

Según el CIC, el ADT y el PAE son grandes manifestaciones de la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH), y contribuyen a la “gestión conjunta, desarrollo e implementación de estrategias de mitigación del cambio climático en la cuenca del Plata”⁴⁴. Tanto el ADT como el PAE se desarrollaron mediante un proceso de participación, consolidado en primer lugar dentro de cada país y después discutido entre los cinco países ribereños. El ADT se puede entender como una experiencia de gestión para la cuenca. A su vez, el PAE funciona como documento orientador de políticas para los cinco países ribereños. El PAE apunta cómo resolver o mitigar los principales problemas que afectan a la cuenca del Plata, orientar el desarrollo sostenible y lograr los objetivos expresados en el tratado y en el marco del CIC.

Aportaciones

Los vínculos del PAE con la Agenda 2030 y los ODS

El PAE incluye seis (6) áreas estratégicas, 13 componentes y 28 acciones estratégicas en su estructura. Tiene una visión a largo plazo, considera los TCT y agrupa sus áreas estratégicas en aspectos técnicos, económico-gerenciales, político-institucionales y socioculturales. Sus áreas estratégicas (tabla 1) están agrupadas en: aspectos político-institucionales (área 6), aspectos socioculturales (área 4), aspectos técnicos y económico-gerenciales (áreas 2 y 4) y vacíos de información (áreas 1 y 5)⁴⁵.

Cada área tiene acciones estratégicas relacionadas. El área estratégica I se centra en la gestión de la información y tiene cuatro acciones estratégicas: (I.1.1) Ampliación y consolidación de las redes de observaciones, (I.1.2) Ampliación e integración de los sistemas de información, (I.2.1) Diseño e implementación del sistema de monitoreo hidroambiental de la cuenca y (I.2.2) Consolidación del sistema de alerta hidrológico de la cuenca del Plata. El área estratégica II se centra en la planificación, gestión y manejo sostenible de los recursos hídricos y tiene como acciones estratégicas: (II.1.1) Gestión integrada de aguas superficiales y subterráneas en zonas críticas, (II.1.2) Planificación y ordenamiento territorial en áreas vulnerables prioritarias, (II.1.3) Programa de gestión del abastecimiento hídrico, (II.1.4) Programa de gestión de riesgo y medidas de adaptación, (II.2.1) Promover sistemas de producción agropecuaria resilientes a la variabilidad y el cambio climático, (II.2.2) Programas de pesca y acuicultura sostenibles, (II.2.3) Programa de ecoturismo y (II.2.4) Programa de tecnologías limpias⁴⁷.

El área estratégica III se centra en la protección y rehabilitación ambiental y tiene como acciones estratégicas: (III.1.1) Conservación y ampliación de áreas protegidas y manejo sostenible de ecosistemas ripiaros y humedales, (III.1.2) Manejo de ecosistemas acuáticos y recursos asociados, (III.2.1) Recuperación de suelos y control de la erosión, (III.2.2) Conservación y manejo sostenible de suelos a nivel local, (III.3.1) Reducción de fuentes contaminantes y (III.3.2) Saneamiento urbano y salud. El área estratégica IV se centra en la educación, comunicación y participación pública, y tiene como acciones estratégicas: (IV.1.1) Programa de educación ambiental, (IV.1.2) Programa de capacitación y extensión rural y (IV.2.1) Programa de comunicación social y participación pública para promover la concientización y participación de la sociedad.

El área estratégica V se focaliza en la investigación y desarrollo tecnológico y tiene como acción estratégica el apartado (V.1.1) Apoyo al desarrollo de la investigación, al desarrollo tecnológico y a la innovación asociado a los TCT. El área estratégica VI se centra en el fortalecimiento institucional y tiene como acciones estratégicas: (VI.1.1) Fortalecimiento del CIC como organismo de coordinación y articulación institucional a los efectos de la implementación del PAE, (VI.1.2) Fortalecimiento de los organismos nacionales en la etapa de implementación del PAE, (VI.2.1) Armonización de los marcos jurídicos nacionales para la gestión de los recursos hídricos transfronterizos, incluyendo acuerdos entre los países y (VI.2.2) Desarrollo de guías técnicas y protocolos comunes de acciones para viabilizar la gestión de los recursos hídricos compartidos⁴⁸.

En este artículo, con el objetivo de demostrar los retos de la gestión de las aguas compartidas de la cuenca del Plata, el análisis se centra en las interacciones del PAE, un importante documento para el tema con el ODS-6 y sus indicadores. Con respecto al indicador 6.5.1, y según datos del portal SDG-6 de UN-Water⁴⁹, el grado de implementación de la GIRH varía entre los países de la cuenca del Plata, de medio alto (Brasil) hasta medio bajo (Argentina, Bolivia y Paraguay)⁵⁰. El grado se evalúa mediante cuatro componentes clave de la GIRH: entorno propicio, instituciones y participación, instrumentos de gestión y financiamiento. El grado de implementación se mide en una escala de 0 a 100, basada en un cuestionario de cada país autoevaluado. El cuestionario contiene preguntas a nivel nacional, subnacional, de cuenca/acuífero, local y transfronterizo. El método se basa en los informes oficiales sobre el estado de la GIRH de las Naciones Unidas según se especifica en el Plan de Implementación de Johannesburgo.

Con respecto al indicador 6.5.2, se argumenta que la cuenca del Plata tiene un arreglo operativo para la cooperación hídrica. Además del Tratado de la Cuenca del Plata y los numerosos acuerdos bilaterales establecidos entre los cinco países ribereños⁵², la cuenca del Plata cuenta con la existencia del CIC y más de 18 organizaciones involucradas en la gestión del agua transfronteriza. Catorce de estas organizaciones tienen personalidad jurídica conforme al derecho internacional⁵³. Las seis áreas estratégicas del PAE se relacionan positivamente con los ODS y son una respuesta para resolver problemas de gestión y mitigar los impactos de los principales TCT.

Como puede verse en la imagen de arriba, las seis acciones estratégicas del PAE están relacionadas con el ODS-6. El área estratégica I, por ejemplo, toca en un aspecto fundamental cuando se habla de cooperación transfronteriza entre los países de la cuenca, la gestión de información, que contará con un sistema de supervisión de los recursos hídricos, elemento facilitador para la verificación de que las acciones propuestas y de cooperación están, de hecho, ocurriendo, inclusive pudiéndose relacionar al indicador global 6.5.1 del ODS-6.

Imagen 3. Áreas estratégicas del PAE se relacionan positivamente con el cumplimiento de las Metas de Desarrollo Sostenible

Fuente: CIC, 2017d⁵⁴.

Las áreas estratégicas II y III se relacionan al ODS-6 de una manera más integral, ya que no solo refuerzan la gestión integrada de los recursos hídricos, sino que, dado que afectan en su sostenibilidad y la de los demás recursos naturales vinculados a las aguas de la cuenca del Plata y su resiliencia, los aspectos de estas áreas son aún más evidentes con los ODS-6.3, 6.4 y 6.6. El área estratégica IV se relaciona al 6.b, porque toca en la participación de la población local, siendo el tema de la educación, parte de esta área estratégica, un punto fundamental para atraer la participación social. En lo que se refiere al área estratégica V, los componentes de investigación y tecnología están presentes desde los proyectos de cooperación transfronteriza presente en el ODS-6.5 hasta en el 6.a, que aborda la capacitación y tecnología para actividades y programas de formación y mejoras de aspectos de la gestión hídrica.

El área VI aborda el fortalecimiento institucional, que es un desafío mayor y necesario para que los países de la cuenca del Plata hagan efectivo el manejo transfronterizo de sus aguas y, así, se pueda avanzar frente al TCT para la cuenca. A pesar de que la cuenca del Plata tiene un acuerdo institucional en funcionamiento, es necesario que el CIC se fortalezca como una instancia de cooperación hídrica transfronteriza y organización de una cuenca hidrográfica; la claridad conceptual y metodológica también es fundamental para los acuerdos normativos y el impacto de sus resultados en el contexto de esquemas de gestión conjuntos de esta agua⁵⁵. El área 6 reconoce que es necesario fortalecer la estructura técnica y administrativa del CIC. Esto incluye la contratación de empleados para vacantes fijas, la formación continua de recursos humanos y el establecimiento de “una metodología que permita evaluar los aspectos técnicos, financieros, presuposiciones y administrativos para la implementación del PAE” ⁵⁶.

Otras acciones propuestas relacionadas con el área 6 son (1) el fortalecimiento de las instancias de coordinación regional y binacional cubiertas por el CIC y (2) el fortalecimiento de la relación del CIC con los otros organismos existentes en la cuenca del Plata. Un punto importante se refiere a la necesidad de armonizar las normas legales de los países ribereños de la cuenca del Plata. Los países deben comprometerse a armonizar su legislación, en las áreas relevantes, para lograr el fortalecimiento de un proceso de cooperación hídrica transfronteriza.

Conclusiones

En general, a pesar de la divergencia y aparente limitación de muchos de los acuerdos internacionales de gestión de las aguas transfronterizas, este artículo destaca que los marcos internacionales son importantes para esas aguas compartidas. La inexistencia de un tratado jurídico universal no ha impedido la cooperación entre Estados soberanos en la gestión de aguas transfronterizas. Sin embargo, los datos expuestos en el artículo demuestran que la adherencia a los acuerdos, tratados o demás arreglos entre los países ribereños que proporcionan un marco para la cooperación en la gestión de aguas transfronterizas todavía es baja. En muchos casos, la adhesión se limita a la firma del tratado y la aplicación práctica es inexistente. Su implementación, aplicación y cumplimiento terminan quedando desfasados. Principalmente por la falta de capacidad técnico-institucional y recursos financieros para continuar con estos pasos. No hay duda de que los acuerdos sirven de guías para la prevención y la resolución de disputas sobre los recursos hídricos. Pero la existencia de marcos legislativos necesita la presencia de estructuras adecuadas nacionales para que la cooperación sea instituida entre las partes interesadas.

Esto demuestra claramente que muchos Estados no están listos para comprometerse con una obligación legal vinculante en términos de gestión de aguas transfronterizas, ya sea por razones de soberanía o divergencia de intereses⁵⁷. Al mismo tiempo, la propuesta que viene con la Agenda 2030 y con los ODS, en especial el ODS-6, muestra que la adopción de un marco legal internacional efectivo para las aguas transfronterizas debe ser el siguiente paso para enfrentar los desafíos futuros. Sin embargo, el éxito de la cooperación hídrica transfronteriza también dependerá de políticas públicas concretas, intercambio de datos y cambios específicos en cada país. Principalmente para armonizar las leyes aplicadas a los recursos hídricos compartidos. Es algo fundamental ante el inminente escenario de escasez de recursos hídricos.

Más específicamente, en la cuenca del Plata se expone que las áreas estratégicas que forman el PAE tienen su origen en los desafíos actuales presentes en la región de la cuenca. Todas las áreas están relacionadas de alguna manera con el ODS-6, lo que demuestra el potencial del PAE en no solo ser consistente con los alineamientos internacionales para el tema, así como avanzar ante los desafíos identificados por el ADT.

Sin embargo, a pesar de la aparente alineación, una sugerencia es la necesidad de que las iniciativas ubicadas en los documentos analizados se conviertan en acciones concretas de los cinco países, como en la armonización de la legislación sobre aguas y la adopción de mecanismos comunes de gestión de los recursos hídricos. También es sugerido un estudio más amplio sobre las principales acciones de los países y de otras instituciones involucradas en la gestión transfronteriza de la cuenca del Plata en cuanto a los alcances del PAE y de la Agenda 2030. Estas medidas podrían permitirnos comprender si el PAE y el conjunto de criterios actual del ODS-6 son capaces de facilitar o avanzar las negociaciones sobre cuencas transfronterizas.

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_______________________________

¹ UN-Water, 2020.

² CIC, 2017d.

³ CIC, 2017d.

⁴ Silva; Assunção; Kligernan, 2020.

⁵ Espíndola; Ribeiro, 2020.

⁶ ONU, 2022

⁷ En este artículo el concepto de Desarrollo Sostenible sigue la definición presentada en 1987 en el Reporte Brundtland, “aquel que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer a las propias necesidades de las futuras generaciones” (Comisión Mundial Sobre Medio Ambiente y Desarrollo [CMMAD], 1991, 46).

⁸ Sachs, 2012.

⁹ Roma, 2019.

¹⁰ ONU, 2020a.

¹¹ ONU, 2020a.

¹² Silva; Peliano; Chaves, 2018.

¹³ Veiga, 2015, 3.

¹⁴ Sanahuja; Vázquez, 2017.

¹⁵ ONU, 2020b.

¹⁶ Roma, 2019.

¹⁷ Sadoff; Borgomeo; Uhlenbrook, 2020.

¹⁸ Pogge; Sengupta, 2016.

¹⁹ Merino; Gómez; Estrada, 2018, 13.

²⁰ ONU, 2020a.

²¹ Sadoff; Borgomeo; Uhlenbrook, 2020.

²² Sadoff; Borgomeo; Uhlenbrook, 2020.

²³ ONU, 2018.

²⁴ ONU, 2018.

²⁵ ONU, 2020c.

²⁶ ONU, 2020c.

²⁷ Yalew; Kwakkel; Doorn, 2021, 5.

²⁸ Yalew; Kwakkel; Doorn, 2021.

²⁹ Rieu-Clarke; Bernardini; Tiefenauer-Linardon; Aureli, 2022.

³⁰ Granit; Claassen, 2009.

³¹ Martínez-Omaña, 2016.

³² Espíndola; Ribeiro, 2020.

³³ CIC, 2017d.

³⁴ Espíndola; Ribeiro, 2020.

³⁵ CIC, 2017a, 38.

³⁶ Leite; Ribeiro, 2018.

³⁷ CIC, 2017b.

³⁸ Espíndola; Ribeiro, 2020.

³⁹ CIC, 2017a.

⁴⁰ CIC, 2017a.

⁴¹ CIC, 2017a.

⁴² Pochat, 2011.

⁴³ CIC, 2017a.

⁴⁴ CIC, 2017d, 85.

⁴⁵ CIC, 2017a.

⁴⁶ CIC, 2017a.

⁴⁷ CIC, 2017a.

⁴⁸ CIC, 2017a.

⁴⁹ UN-Water, 2021.

⁵⁰ Los datos de Uruguay no están disponibles en el sitio web de Naciones Unidas.

⁵¹ UN-Water, 2020.

⁵² CIC, 2017c.

⁵³ Espíndola, 2019.

⁵⁴ CIC, 2017d, 87.

⁵⁵ Hatch Kuri; Carillo Rivera, 2022.

⁵⁶ CIC, 2017c, 104.

⁵⁷ Ribeiro, 2001. Leite; Ribeiro, 2018.