Miscelánea
water and landscape
AGUA y TERRITORIO
Redes hidráulicas em expansão: a história do abastecimento de água nas cidades de Cuiabá e Campo Grande (1882-2012)
Expanding hydraulic networks: the history of water supplying the cities of Cuiabá and Campo Grande (1882-2012)
Fabiano Quadros Rückert
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS)
Mato Grosso, Brasil
fabianoqr@yahoo.com.br
https://orcid.org/0000-0002-0887-5851
Información del artículo
Recibido: 16/07/2024
Revisado: 09/10/204
Aceptado: 10/09/2024
Online: 31/01/2025
Publicado: 10/04/2025
ISSN 2340-8472
ISSNe 2340-7743
DOI https://doi.org/10.17561/at.26.9087
cc-by
© Universidad de Jaén (España).
Seminario Permanente Agua, Territorio y Medio Ambiente (CSIC)
RESUMO
O artigo relata a história do abastecimento de água nas cidades de Cuiabá e Campo Grande, ambas localizadas na região Centro-Oeste do Brasil. A pesquisa abrange documentos produzidos pelo poder público, estudos técnicos de engenharia, e matérias publicadas pela imprensa, no período entre 1882, ano da inauguração da primeira rede hidráulica de Cuiabá, e 2012, ano da privatização dos serviços de saneamento, na respectiva cidade. Dentro deste hiato de tempo, identificamos três fatores que impactaram na gradual expansão na oferta de água potável nas cidades de Cuiabá e Campo Grande. São eles: (i) a recorrente insuficiência dos recursos públicos aplicados em obras hidráulicas; (ii) as mudanças ocorridas no sistema de financiamento do saneamento básico no Brasil, na segunda metade do século XX; e (iii) os efeitos da gradual abertura do setor de saneamento para investimentos privados.
PALAVRAS CHAVE: Saneamento básico, Financiamento público, Privatização, Campo Grande, Cuiabá.
ABSTRACT
The article recounts the history of the water supply in the cities of Cuiabá and Campo Grande, both located in the Central-West region of Brazil. The research covers documents produced by the public authorities, technical engineering studies, and materials published by the press, in the period between 1882, the year of the inauguration of the first hydraulic network in Cuiabá, and 2012, the year of the privatization of sanitation services in the respective city. In this time gap, we identified three factors that impacted the gradual expansion of the supply of drinking water in the cities of Cuiabá and Campo Grande. They are: (i) the recurring justification of public resources applied to hydraulic works; (ii) the changes that occurred in the basic sanitation financing system in Brazil, in the second half of the 20th century; and (iii) the effects of the gradual opening of the sanitation sector to private investments.
KEYWORDS: Basic Sanitation, Public Financing, Privatization, Campo Grande, Cuiabá.
Redes hidráulicas en expansión: la historia del abastecimiento de agua en las ciudades de Cuiabá y Campo Grande (1882-2012)
RESUMEN
El artículo relata la historia del abastecimiento de agua en las ciudades de Cuiabá y Campo Grande, ambas ubicadas en la región Centro-Oeste de Brasil. La investigación abarca documentos producidos por las autoridades públicas, estudios técnicos de ingeniería y materiales publicados por la prensa, en el período comprendido entre 1882, año de la inauguración de la primera red hidráulica en Cuiabá, y 2012, año de la privatización del saneamiento. servicios en la respectiva ciudad. En este lapso de tiempo, identificamos tres factores que impactaron la gradual expansión del suministro de agua potable en las ciudades de Cuiabá y Campo Grande. Son: (i) la recurrente insuficiencia de recursos públicos aplicados a obras hidráulicas; (ii) los cambios ocurridos en el sistema de financiamiento del saneamiento básico en Brasil, en la segunda mitad del siglo XX; y (iii) los efectos de la apertura gradual del sector sanitario a la inversión privada.
PALABRAS CLAVE: Saneamiento básico, Financiamiento público, Privatización, Campo Grande, Cuiabá.
Extension des réseaux hydrauliques: l'histoire de l'approvisionnement en eaudans les villes de Cuiabá et Campo Grande (1882-2012)
RÉSUMÉ
L'article retrace l'histoire de l'approvisionnement en eau dans les villes de Cuiabá et Campo Grande, toutes deux situées dans la région Centre-Ouest du Brésil. La recherche porte sur des documents produits par les pouvoirs publics, des études d'ingénierie technique et des matériaux publiés par la presse, entre 1882, année de l'inauguration du premier réseau hydraulique de Cuiabá, et 2012, année de la privatisation de l'assainissement. services dans la ville concernée. Dans ce laps de temps, nous avons identifié trois facteurs qui ont eu un impact sur l’expansion progressive de l’approvisionnement en eau potable dans les villes de Cuiabá et Campo Grande. Il s'agit de: (i) l'insuffisance récurrente des ressources publiques affectées aux ouvrages hydrauliques; (ii) les changements survenus dans le système de financement de l'assainissement de base au Brésil, dans la seconde moitié du XXe siècle; et (iii) les effets de l’ouverture progressive du secteur de l’assainissement aux investissements privés.
MOTS-CLÉS: Assainissement de base, Financement public, Privatisation, Campo Grande, Cuiabá.
Espansione delle reti idrauliche: la storia dell'approvvigionamento idriconelle città di Cuiabá e Campo Grande (1882-2012)
SOMMARIO
L'articolo racconta la storia dell’approvvigionamento idrico nelle città di Cuiabá e Campo Grande, entrambe situate nella regione centro-occidentale del Brasile. La ricerca riguarda documenti prodotti dalle autorità pubbliche, studi tecnici di ingegneria e materiali pubblicati dalla stampa, nel periodo compreso tra il 1882, anno dell'inaugurazione della prima rete idraulica a Cuiabá, e il 2012, anno della privatizzazione dei servizi igienici servizi nella rispettiva città. In questo intervallo di tempo, abbiamo identificato tre fattori che hanno influenzato la graduale espansione della fornitura di acqua potabile nelle città di Cuiabá e Campo Grande. Essi sono: (i) la ricorrente insufficienza delle risorse pubbliche destinate alle opere idrauliche; (ii) i cambiamenti avvenuti nel sistema di finanziamento dei servizi igienico-sanitari di base in Brasile, nella seconda metà del XX secolo; e (iii) gli effetti della graduale apertura del settore igienico-sanitario agli investimenti privati.
PAROLE CHIAVE: Servizi igienico-sanitari di base, Finanziamenti pubblici, Privatizzazione, Campo Grande, Cuiabá.
Introdução
A história do abastecimento de água no Brasil Republicano tem sido marcada por dois fenômenos de natureza distinta, mas que se influenciam mutuamente. De um lado, existe um ordenamento jurídico constantemente reformulado, cujo conteúdo, no que diz respeito ao saneamento básico, reflete as complexas relações entre o governo nacional, os estados e os municípios; e, do outro, existe um processo de urbanização que apresenta variações regionais e que impacta na demanda por água potável e na distribuição dos recursos destinados para o saneamento. Considerando estes dois fenômenos, acreditamos ser pertinente desenvolver uma análise histórica sobre a expansão do abastecimento de água nas cidades de Cuiabá (capital do Estado de Mato Grosso) e Campo Grande (capital do Estado de Mato Grosso do Sul), localizadas na região Centro-Oeste do Brasil.
A escolha destas cidades não foi aleatória. Ambas são capitais estaduais e são os dois maiores centros urbanos do Brasil num território de 1.262.482 km², área que corresponde a soma da extensão dos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. A importância econômica e demográfica de Cuiabá e de Campo Grande para a região Centro-Oeste do Brasil, sob certo aspecto, justifica a escolha. Outra justificativa incide no fato que as duas cidades possuem fortes vínculos históricos, uma vez que até o ano de 1977, pertenciam ao Estado de Mato Grosso. Neste ano, através da Lei Complementar n. 31 de 11 de outubro de 1977, o Presidente da República determinou a divisão do território de Mato Grosso e a criação do Estado de Mato Grosso do Sul1.
A mudança territorial provocada pela divisão do antigo Estado de Mato Grosso foi grande, e pode ser mensurada pela comparação entre os mapas apresentados nas Mapa 1 e Mapa 2. Cabe a ressalva de que o Mapa 2 inclui, além do Estado de Mato Grosso do Sul, o Estado de Roraima, criado em 1981, a partir de uma nova divisão do Estado de Mato Grosso.
Mapa 1. Mapa do Brasil (1923)
Fonte: http://www.mapas-historicos.com/atlas-1923/brasil.htm.
Mapa 2. Mapa do Brasil (2024)
No período entre a promulgação da Lei Complementar n. 31, de 11 de outubro de 1977, e o dia 01 de janeiro de 1979, o Mato Grosso do Sul permaneceu sem um governo próprio. A situação mudou com a posse de Harry Amorim Costa, o primeiro governador do novo estado2.
A criação do Estado de Mato Grosso do Sul produziu um novo ordenamento territorial no Brasil, elevou o status de Campo Grande à capital estadual e provocou um movimento de reorganização dos serviços públicos que outrora estavam sob a responsabilidade do governo estadual instalado em Cuiabá. Neste sentido, consideramos ser pertinente, inserir no presente texto, fatos relacionados à gestão do abastecimento de água que foram decorrentes da criação do Estado de Mato Grosso do Sul.
No intuito de oferecer ao leitor um panorama das principais mudanças ocorridas na oferta do abastecimento de água em Cuiabá e Campo Grande, o presente artigo foi divido em três seções. A primeira corresponde ao período entre a Proclamação da República e a criação da Companhia de Saneamento do Estado de Mato Grosso (SANEMAT) —fato ocorrido em 1966—3. A segunda seção abrange o hiato de tempo entre 1966 e 1991, e contempla o período de existência do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). A terceira seção do artigo trata dos efeitos da gradual abertura do setor de saneamento para os investimentos privados e destaca a experiências de privatização do abastecimento de água ocorridas em Campo Grande e Cuiabá, no contexto do colapso do sistema público de financiamento do saneamento básico.
A República e os primórdios da modernização do abastecimento de água nas cidades de Cuiabá e Campo Grande
Na cidade de Cuiabá, o processo de modernização do abastecimento de água ganhou impulso na década final do Império. Em 1880, o governo da Província de Mato Grosso aprovou uma proposta para construção de obras de captação e distribuição de água e assinou um contrato para execução das obras e concessão do serviço com os empresários João Frick e Carlos Zanotta4. A iniciativa resultou na implantação de um sistema hidráulico baseado na captação e elevação mecânica das águas do Rio Cuiabá, na construção e uso de um grande reservatório subterrâneo e na instalação de uma rede de canos para abastecer o perímetro central da cidade. Neste sistema, as águas armazenadas no reservatório eram distribuídas pela força da gravidade para um conjunto de 14 fontes públicas instaladas em locais determinados pela municipalidade. Além do fornecimento do líquido nas fontes públicas, o sistema previa a possibilidade do arrendamento de penas d’água para imóveis interessados na contratação do serviço5.
O contrato de concessão assegurava aos empresários o direito de arrendar penas d’água para propriedades privadas, cobrando um valor fixado pelo governo. O Relatório da Província de 1882 informa que o governo fixou em “quatro mil réis mensais” o custo de uma pena d’água e determinou que
O material necessário para o serviço dessas penas será fornecido pelos empreiteiros, sem ônus algum para a província, cabendo-lhes haver dos particulares a despesa que houverem feito com a colocação do encanamento a elas destinado. [...]. A renda das ditas penas pertencerá aos empreiteiros durante cinco anos, contadas da data medida em que tiverem sido colocadas [...]. Findo o dito prazo de cinco anos, passarão ao domínio da província [...]6.
Os aspectos gerais do contrato de concessão nos permitem inferir que as partes envolvidas possuíam prioridades distintas. Para o poder público, as prioridades consistiam na ampliação na oferta de água potável para a população. Para os empresários, a renda gerada pelo arrendamento das penas d’água era a prioridade.
As obras realizadas por Frick e Zanotta foram aprovadas pelo governo provincial e foram inauguradas em 30 de novembro de 1882. Tecnicamente, o sistema atendia às exigências previstas. Mas isto não impediu o surgimento de divergências entre a Província de Mato Grosso e os concessionários. A Assembleia Provincial entendia que o contrato de concessão, por não prever a instalação da rede hidráulica em toda a cidade, havia provocado uma “injustiça” com “uma grande parte dos nossos concidadãos sobre os quais pesa o ônus do imposto sem a vantagem da lei, [...]7.” Seguindo o mesmo entendimento, em 1884, a Província decidiu suspender o contrato de concessão e fixou as condições para a indenização de Frick e Zanotta8.
Depois da suspensão do contrato, o governo provincial assumiu integralmente o controle do sistema de captação e distribuição de água existente na cidade de Cuiabá e promoveu ações para assegurar o seu funcionamento e expansão. A partir da Proclamação da República, fato ocorrido em 1889, o abastecimento de água na cidade de Cuiabá, passou a ser administrado pelo governo do Estado de Mato Grosso.
Cuiabá iniciou o período republicano provida de uma rede hidráulica, que apesar de restrita ao perímetro central e prioritariamente organizada para suprir as fontes públicas, representava um importante avanço no processo de urbanização. Uma situação diferente ocorria em Campo Grande, localidade que ainda em 1889, ainda não se configurava como uma cidade, no sentido político do termo, e também no sentido urbanístico.
Campo Grande ganhou forma inicial em 1872, com a instalação dos primeiros povoadores. Em 1875, a localidade foi denominada “Arraial de Santo Antônio de Campo Grande”9. Dentro do modelo administrativo existente no Império, um “arraial” era um povoado que ainda não atendia as condições necessárias para a instalação de uma Câmara Municipal, e, consequentemente, não possuía competência para deliberar assuntos de interesse público. Foi somente em 1899, por decisão do governo do Estado de Mato Grosso, que Campo Grande foi elevada à condição de Vila10, e; três anos depois, foi enquadrada na categoria de município —o que implicava na autorização para compor um Câmara Municipal e administrar assuntos de âmbito municipal—.
A partir de 1902, Campo Grande tornou-se efetivamente um município e passou a construir, gradativamente, o ordenamento do seu território. Em 1905, a Câmara Municipal aprovou o primeiro Código de Posturas Urbanas, e quatro anos depois, aprovou o projeto de planificação urbana, elaborado pelo engenheiro Nilo Javari Barém. Naquela época, a cidade iniciava um ciclo de crescimento populacional e econômico que foi influenciado pela construção da Ferrovia Noroeste e pela instalação de unidades militares11. No decênio entre 1910 e 1920, a população de Campo Grande cresceu na faixa de 11 % ao ano12.
O rápido crescimento demográfico gerou um aumento na demanda por água potável e fez surgir uma preocupação com a qualidade das águas captadas no subsolo e consumidas pela população. O primeiro documento que localizamos registrando a preocupação da municipalidade de Campo Grande com a oferta de água potável data de 1919. Neste ano, o Intendente Rosário Congro, em texto dirigido aos membros da Câmara Municipal, advertiu para o risco do “aparecimento de moléstias endêmicas” decorrentes da contaminação dos mananciais e recomendou a contratação dos estudos necessários para construção de obras hidráulicas13. No mesmo texto, Congro expressou sua preferência pelo uso de recursos públicos nas respectivas obras e considerou aceitável contrair empréstimos para manter o serviço sobre controle da municipalidade.
A posição de Congro favorável ao uso de recursos públicos nas obras de abastecimento de água para Campo Grande, nos permite destacar a ausência de um consenso a respeito de como o serviço deveria ser financiado. Na Cuiabá de 1880, o governo provincial optou pelo contrato de concessão. Na cidade de Corumbá —principal porto fluvial do antigo Mato Grosso, em 1909—, a municipalidade também optou pela concessão do serviço para uma empresa privada14. Posteriormente, na Campo Grande de 1919, a concessão não era a alternativa preferida pelo Intendente Municipal. No entanto, em ambos os casos, as autoridades municipais defrontaram-se com limitações orçamentárias e com a ausência de quadros técnicos competentes para projetar e executar obras hidráulicas de grande porte.
Na cidade de Campo Grande, um fator político de ordem extramunicipal impactou no processo de modernização do abastecimento de água. Em 1921, por ordem do Ministério de Guerra, o engenheiro militar Temístocles Paes de Sousa Brasil estudou os mananciais existentes na localidade e apresentou o resultado dos estudos no documento intitulado “Relatório dos Estudos para o Abastecimento de água aos quartéis de Campo Grande”15.
O objetivo principal do estudo realizado por Sousa Brasil era prover as unidades militares instaladas em Campo Grande de água potável. E, para atingir este objetivo, o Ministério de Guerra iniciou negociações com a municipalidade de Campo Grande. O desfecho das negociações foi um acordo de cooperação entre a municipalidade e o Ministério de Guerra. Segundo o Relatório do Intendente Arlindo Andrade Gomes, em 1921, a municipalidade comprometeu-se com a “desapropriação de todas as vertentes necessárias para o abastecimento da cidade, [....]”; e o Ministério de Guerra, por sua vez, comprometeu-se com as obras para captação e condução das águas das “cabeceiras do Jacynto e do Chaves” até o perímetro urbano16.
Em 1926, o primeiro sistema de abastecimento de água de Campo Grande estava em operação. A rede hidráulica deste sistema atendia as avenidas Afonso Penna, Dom Aquino e Mato Grosso, percorrendo uma extensão de “12.835 metros, a contar do reservatório da distribuição”17. A administração do complexo de captação e da rede hidráulica ficou sob a responsabilidade da municipalidade que instituiu a cobrança pelo fornecimento da água em rede e comprometeu-se com a gradual expansão da oferta.
No intuito de compreender o processo de expansão das redes hidráulicas nas cidades de Cuiabá e Campo Grande, no período que corresponde as décadas de 1930, 1940 e 1950, consultamos a documentação do Arquivo Histórico de Cuiabá e do Arquivo Histórico de Campo Grande, e também consultamos a Câmara Municipal de Cuiabá e a Câmara Municipal de Campo Grande. Mas, infelizmente, nestas instituições existem poucos documentos sobre a atuação das municipalidades no abastecimento de água.
No caso de Campo Grande, existem registros sobre a elaboração de um projeto de saneamento que foi encomendado ao Escritório Técnico Saturnino de Brito e recebido, pela municipalidade, em 1937. No entanto, o projeto não foi localizado. Nesta mesma cidade, no Decreto Lei n. 47, de 1942, encontramos um interessante registro da das receitas geradas pelo serviço de abastecimento de água. A peça documental estimava uma arrecadação anual de “330:00$000” com a taxa de água potável —valor que correspondia a 16 % da receita total prevista para os cofres municipais—, no ano de 194218.
No caso de Cuiabá, nada sabemos sobre a expansão da rede hidráulica na década de 1930. E o pouco que sabemos sobre o mesmo assunto, na década de 1940, procede da imprensa, e, mais especificamente, de uma matéria publicada no jornal Estado de Mato Grosso, no dia 19 de abril de 1942. A matéria, publicada na capa, noticiava a inauguração da primeira estação de tratamento de água (ETA) de Cuiabá e destacava a importância da obra para proteger “a população cuiabana do perigo dos micróbios”. Segundo o texto da matéria: “As instalações foram feitas para atender plenamente uma população de 25 mil habitantes a razão de 200 litros d’agua per capta e com possibilidade de aumentar para 30 mil habitantes, isto é 5 a 6 milhões de litros diários”19.
Em 1940, dois anos antes da inauguração da primeira ETA de Cuiabá, a população da cidade foi recenseada em 54.394 habitantes20. Comparando a população recenseada em 1940 com a capacidade de atendimento da ETA (estimada em 25 mil habitantes), podemos afirmar que a rede de água potável, existente no começo dos anos 40, não atendia 50 % da população cuiabana. Provavelmente, nas cidades do interior de Mato Grosso, o déficit na oferta era ainda mais grave, uma vez que as cidades-capitais, geralmente, recebiam uma atenção especial do governo estadual e da própria União Federal.
Em Campo Grande, na década de 1950, surgiram notícias na imprensa denunciando a insuficiência no volume de água distribuído pela municipalidade. Na mesma época, a imprensa local fomentou uma discussão sobre a viabilidade da captação em poços artesianos21.
O déficit na oferta de água potável era grande, tanto em Cuiabá, quanto em Campo Grande. E nas duas cidades, o acesso às redes de água era mais difícil para os que residiam nas periferias. Infelizmente, nos faltam documentos históricos para dimensionar com maior precisão o desempenho das duas municipalidades na gestão do serviço de abastecimento de água, no período anterior a 1966. Neste ano, a criação da SANEMAT marcou uma importante mudança na política estadual de saneamento de Mato Grosso —assunto que será abordado na próxima seção do artigo—.
A criação da SANEMAT e a implantação de uma política estadual de saneamento no Mato Grosso
Antes de adentrarmos nos fatos decorrentes da criação da SANEMAT, importa ressaltarmos que durante a primeira metade do século XX, os municípios foram os principais promotores da modernização do abastecimento de água no Brasil. Geralmente, os municípios realizavam investimentos em projetos e obras de saneamento contando com os seus próprios recursos financeiros, e, com frequência, contratavam empréstimos bancários para atender —de forma emergencial ou planejada— a crescente demanda por água potável. Em determinadas situações, os Estados e a União Federal colaboravam com o esforço dos municípios, sobretudo quando as obras eram realizadas nas capitais estaduais. Mas os recursos para saneamento procedentes da União e dos governos estaduais eram irregulares e insuficientes para atender ao grande número de municípios existentes no Brasil.
Diante destas adversidades, o financiamento de novas obras de saneamento se configurava como um problema grave e complexo. No intuito de enfrentar este problema, em 1966, o governo de Mato Grosso criou a SANEMAT22. A nova instituição recebeu, por meio da Lei Estadual n. 2.626 de 1966, a incumbência de elaborar estudos, planejar e executar obras para o abastecimento de água e o esgotamento sanitário para as cidades mato-grossenses. Três anos depois da sua criação, a SANEMAT recebeu autorização para usar recursos procedentes do Fundo Estadual de Financiamento para Água e Esgotos do estado de Mato Grosso (FAE-MT)23.
Uma vez instituída, ainda em 1966, a SANEMAT adotou os seguintes procedimentos para fomentar novas obras de saneamento: ela ofertou aos municípios auxílio técnico e recursos financeiros, exigindo, como contrapartida, uma autorização contratual para administrar as obras e as receitas gerada pelos serviços de saneamento24. Através dos contratos assinados com diversos municípios, a SANEAMET tornou-se a principal executora da política estadual de saneamento de Mato Grosso e pode ampliar sua capacidade de investimentos no abastecimento de água e no esgotamento sanitário, antes mesmo da implantação do PLANASA, que ocorreu em 1971.
Os contratos estabelecidos entre a SANEMAT e os municípios mato-grossenses, nos primeiros anos de atuação da empresa, atendiam aos objetivos gerais fixados pelo PLANASA, na medida em que possibilitavam a centralização técnica e administrativa dos serviços e de saneamento e asseguravam —ao menos no plano teórico— uma perspectiva de recuperação dos investimentos realizados pelo governo estadual.
A preocupação com a recuperação dos investimentos também existia no âmbito da União Federal e refletiu-se na criação do Fundo Financiamento para o Saneamento (FISANE) e na organização do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), ambos instituídos em 196725. A gestão do FISANE foi concedida ao Banco Nacional de Habitação (BNH), órgão que recebeu a incumbência de selecionar os projetos e obras de saneamento que receberiam recursos federais. Foi através do BNH que o SFS operou um modelo de financiamento público baseado em dois instrumentos: o Programa de Financiamento para o Saneamento (FINANSA), mantido com recursos do próprio BNH; e os Fundos Estaduais de Financiamento para Água e Esgotos (FAEs), organizados pelos governos estaduais. A intenção do SFS era assegurar que cada uma das partes (União Federal e Estados) “disponibilizaria 50 % dos recursos de financiamento”26.
Em troca do acesso aos empréstimos liberados pelo BNH, os Estados constituíram fundos estaduais para o financiamento do saneamento; aceitaram o pagamento de juros estabelecidos nos contratos; assumiram o compromisso de atingir as metas de expansão da cobertura do abastecimento de água e do esgotamento sanitário fixadas pela PLANASA; adotaram os valores das taxas determinados pela União Federal e concederam para as Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs) a gestão técnica e financeira das obras e serviços27.
Dentro de arranjo jurídico e institucional altamente centralizado, adotado pelo PLANASA, somente as CESBs poderiam receber recursos federais para o saneamento. A lógica que motivou este arranjo foi definida por José Renato Biachi, nos seguintes termos.
O PLANASA estabelece que as companhias estaduais de saneamento se auto-sustentem, minimizando a aplicação de recursos a fundo perdidos por parte do poder público. Sendo as tarifas cobradas pelos serviços prestados a fonte quase que exclusiva das empresas. A fórmula de viabilidade do plano passa a ser a de que as tarifas cubram as despesas de operação e a administração, mais o serviço da dívida28.
Conforme demonstram os estudos de diversos autores29, as regras do PLANASA dificultaram a situação dos municípios que já possuíam sistemas de saneamento em operação. Excluídos do acesso dos recursos administrados pelo BNH, e desprovidos de receitas ordinárias compatíveis com o elevado custo das obras de saneamento, muitos municípios aceitaram renunciar a gestão dos serviços de saneamento em troca do acesso aos recursos disponibilizados pelo PLANASA.
A história do abastecimento de água em Campo Grande oferece um interessante exemplo de uma adesão ao PLANASA forçada pela política nacional de saneamento implantada pelo Regime Civil-Militar. No transcurso da década de 1960, a municipalidade de Campo Grande mobilizou-se para construir um novo ponto de captação de água, no Córrego do Lajeado. As obras foram executadas com recursos federais procedentes do Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) e foram inauguradas em 1969.
No documento intitulado Plano de Desenvolvimento Integrado de Campo Grande, elaborado pela Hidroservice – Engenharia de Projetos Ltda., em 1970 a rede hidráulica atendia cerca de 9.500 ligações e distribuía “cerca de 17,5 milhões de litros, que correspondem a cerca de 330 l. per capta, [...]”30.
Os dados apresentados no documento da Hidroservice comprovam que, em 1970, o sistema de abastecimento de água de Campo Grande estava se expandido e não dependia dos recursos administrados pela SANEMAT. Mas a partir de 1971 o destino deste sistema foi determinado pela conjuntura política nacional e a municipalidade de Campo Grande foi pressionada —pelo governo estadual e pela União Federal— para aderir ao PLANASA. A adesão efetuou-se durante a primeira gestão do Prefeito Levy Dias (1973-1977). Em 2006, Dias participou do livro “Campo Grande: memória em palavras” e concedeu uma entrevista recordando sua atuação como prefeito. Na entrevista, fez a seguinte referência a transferência do Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Campo Grande (SAEE) para a SANEMAT.
[...] Campo Grande precisava aderir ao programa [PLANASA] para viabilizar a entrada de Mato Grosso, uma vez que para fazer a equalização das tarifas seria necessário compensar o prejuízo das pequenas cidades com o lucro das grandes cidades. A maioria das nossas cidades dava prejuízo. Campo Grande poderia ficar muito bem sem entrar no programa, mas Terenos, Bandeirantes e Rochedo ficariam mal. [...] não havia outra saída senão passar o SAEE ao Estado31.
A transferência do SAEE de Campo Grande para a SANEMAT, recordada pelo ex-prefeito Levy Dias como uma experiência “dolorosa”, corrobora a interpretação de Paulo Cézar de Souza a respeito da pressão exercida pelo PLANASA sobre os municípios. Segundo este autor: “O clima ostensivo do regime, mais a indisposição do BNH em não liberar recursos do FGTS aos operadores municipais, praticamente forçaram o ente federativo local a realizar a concessão”32.
A atuação da SANEMAT na gestão dos serviços de saneamento de Campo Grande foi breve: iniciou-se em 1975 e foi interrompida em 1979 quando ocorreu a criação da Empresa de Saneamento Básico de Mato Grosso do Sul (SANESUL). Através da SANESUL o governo estadual assumiu o controle dos projetos e obras de saneamento que até então se encontravam administradas pela SANEMAT33.
A partir de 1975, Campo Grande foi enquadrada no PLANASA e nesta condição passou a receber recursos procedentes do governo federal para financiar novas obras de saneamento. Nos documentos que consultamos, não foi possível localizar informações sobre o volume de recursos que Campo Grande recebeu do PLANASA porque os empréstimos liberados pelo BNH eram direcionados para a SANESUL, e, posteriormente, redistribuídos entre os diversos municípios atendidos pela empresa.
Quatro anos depois de aderir ao PLANASA, a capital de Mato Grosso do Sul apresentava um elevado déficit no abastecimento de água. De acordo com o Censo Nacional, em 1980 Campo Grande possuía uma população total de 291.777 habitantes; destes, cerca de 115.000 estavam conectados à rede de água potável.
Na cidade de Cuiabá, capital de Mato Grosso, uma parte dos recursos procedentes do PLANASA foi direcionada para ampliação e modernização do sistema de abastecimento de água existente. No começo da década de 1970 a SANEMAT realizou obras para ampliar a oferta de água nas avenidas General Mello, Dom Aquino e Dom Bosco, e conectou os bairros de Nova Cuiabá e Coxim à rede hidráulica. Na mesma época, foram construídas adutoras para captar água do rio Coxipó e levá-la até o 9º Batalhão de Engenharia e Construção (9º BEC) e até os núcleos da Companhia de Habitação do Estado de Mato Grosso, duas localidades afastadas do centro histórico da capital34. Na sequência, em 1977, a planta de tratamento de água potável (ETA 1) foi modernizada e passou a operar com vazão 100 L/s.
No transcurso da década de 1980, tanto em Cuiabá, quanto em Campo Grande, os recursos do PLANASA foram aplicados na ampliação da oferta de água de potável. Para este período, os documentos consultados indicam que a SANEMAT e a SANESUL concederam especial atenção para a instalação de hidrômetros, para redução de perdas na rede hidráulica e para obras de esgotamento sanitário35. A preocupação com o déficit financeiro das duas empresas ganhou importância e o volume de investimentos em novas obras de abastecimento de água e esgotamento sanitário foi gradualmente se retraindo.
A crise do PLANASA e a privatização dos serviços de saneamento em Campo Grande e Cuiabá
Diversos autores escreveram sobre os problemas operacionais enfrentados pelo PLANASA. Dentre estes problemas, a bibliografia especializada destaca (i) a prioridade para investimentos na construção de novas obras, em detrimento de investimentos na gestão dos serviços; (ii) a resistência do governo federal em reajustar as taxas de água e esgotamento sanitário, impedindo a cobrança do “valor real” dos serviços; (iii) a excessiva influência de interesses políticos no funcionamento das CESBs; (iv) a opção do governo federal pelo aumento dos juros dos empréstimos concedidos para as CESBs; (v) o elevado índice de inadimplência dos municípios – fato que reduzia a capacidade de investimentos dos FAEs; (vi) e o descontrole do governo federal no uso dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)36.
No começo da década de 1980, ao mesmo tempo em que a inflação ganhava intensidade, as CESBs apresentavam sucessivos déficits financeiros. A situação das Companhias agravou-se ainda mais com a extinção do BNH, fato ocorrido em 1986. A partir da extinção do BNH, os contratos em curso e os pedidos de empréstimos que estavam em processo de análise foram transferidos para a Caixa Econômica Federal que adotou critérios mais rigorosos para liberação de novos créditos. Em 1991, durante o conturbado governo do Presidente Fernando Collor de Mello, o PLANASA foi extinto.
O colapso do PLANASA, ocorrido numa conjuntura de desequilíbrio nas contas públicas e de fortalecimento do neoliberalismo, provocou prolongados debates entre adeptos de três projetos políticos distintos: um defendia a necessidade de construção de um novo sistema público de financiamento para o saneamento baseado na continuidade da centralização dos serviços nas CESBs; outro projeto defendia um modelo de financiamento público do saneamento capaz de conciliar a descentralização dos serviços com o fortalecimento dos munícipios; e o terceiro projeto argumentava que a expansão do saneamento deveria ser financiada pelo capital privado.
Diante dos impasses na política nacional de saneamento, os governos estaduais, as CESBs e as municipalidades estudaram alternativas para reduzir déficits e assegurar a continuidade na oferta dos serviços. Nas cidades de Cuiabá e Campo Grande, as alternativas sinalizavam para a privatização dos serviços.
Em Campo Grande, o contrato de concessão dos serviços de saneamento assinado assinados pela municipalidade com a SANEMAT e transferido para a SANESUL, encerrou-se em 1995. Neste ano, a municipalidade discutiu se deveria assumir a gestão dos serviços ou se deveria negociar um novo contrato com a SANESUL. Na ausência de um consenso, a municipalidade optou por uma solução provisória, e por meio da Lei Municipal n. 3.205, de 3 de novembro de 1995, a Prefeitura de Campo Grande prorrogou por um prazo de 40 meses o contrato de concessão, autorizando a continuidade dos serviços prestados pela SANESUL. Durante este prazo, a municipalidade retomou as discussões e deliberou por assumir o controle dos serviços de saneamento. A decisão resultou na aprovação da Lei Municipal n. 3.571, de 17 de dezembro de 1998, através da qual da qual foi constituída a Companhia de Saneamento de Campo Grande – Águas de Campo Grande, sob a forma de sociedade anônima de economia mista37.
A ruptura com a SANESUL e a criação da Companhia de Saneamento de Campo Grande podem ser interpretadas como ações políticas cuja finalidade principal era viabilizar a privatização dos serviços de saneamento na capital de Mato Grosso do Sul. A existência de vínculos jurídicos com a SANESUL precisava ser desfeita para que o processo de privatização fosse concluído —o que ocorreu no ano 2000—.
O movimento em prol da privatização dos serviços de saneamento ganhou força no Brasil durante a década de 1990, período marcado pela crescente influência do neoliberalismo na agenda política brasileira. Dentro deste movimento, a implantação da Lei das Concessões, aprovada em 199538, e a criação das agências reguladoras, representavam dois eixos fundamentais para fomentar as privatizações. Por meio da Lei das Concessões, foram definidos parâmetros básicos de qualidade para os serviços de interesse público, e, através da criação de agências reguladoras, buscou-se assegurar maior eficiência no planejamento e monitoramento da qualidade dos respectivos serviços.
No que concerne as agências reguladoras, importa ressaltarmos que a criação destas instituições, no âmbito nacional, foi parte da chamada Reforma do Estado, promovida pelo governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso39. A regulação, enquanto instrumento da política econômica nacional, foi justificada pela necessidade de
maximização da eficiência em mercados caracterizados pela concentração de poder econômico (e.g., monopólio ou oligopólio) e naqueles onde as barreiras à entrada são significativas. Outras justificativas econômicas para a regulação são as falhas de mercado relacionadas com as externalidades, a correção de assimetrias de informação e poder, e a intervenção para facilitar a transição para regimes de mercado, assim como a insuficiente provisão de bens públicos, e.g., onde há necessidade de promoção da universalização do acesso aos serviços40.
O fragmento documental supracitado procede de um Relatório Interministerial publicado em 2003 e indica a existência de uma relação entre a regulação, a superação de “barreiras” para investimentos, a “correção de assimetrias no mercado” e a “universalização do acesso aos serviços”. Na lógica que orientou a Reforma do Estado, no Brasil dos anos 90, o trabalho das agências reguladoras buscou a produção de condições econômicas favoráveis para a privatização das empresas estatais.
Considerando os parâmetros de qualidade dos serviços de interesse público, fixados na Lei das Concessões, e considerando a importância estratégica da regulação para a eficiência das privatizações, surpreende o fato de que a Prefeitura de Campo Grande tenha assinado um contrato de concessão dos serviços de saneamento com uma empresa privada, sem a existência de uma agência reguladora dos serviços públicos municipais. O contrato de concessão foi assinado no dia 18 de outubro de 200041, e a agência responsável pela regulação dos serviços públicos em Campo Grande foi criada no dia 29 de dezembro de 200042. Este fato nos permite inferir que a municipalidade de Campo Grande realizou a privatização dos serviços de saneamento desprovida de quadros técnicos e de procedimentos administrativos para fiscalizar a qualidade dos serviços que foram transferidos para a gestão privada, no contrato de concessão assinado entre a municipalidade e o grupo empresarial Águas Guariroba S.A.
O mesmo movimento em prol da privatização do saneamento também se manifestou em Cuiabá. Contudo, nesta cidade, a privatização foi antecedida de uma política de municipalização implantada pelo governo estadual, em 1997. Por meio do Decreto 1.802, de 05 de novembro de 1997, o Estado de Mato Grosso anulou os contratos existentes entre os municípios e a SANEMAT e implantou uma política de municipalização radical e acelerada.
No Parágrafo único do Artigo 1º do Decreto 1.802/1997, o governo estadual definiu, de forma sucinta, o que entendia por municipalização dos serviços de saneamento.
Entende – se por Municipalização a reassunção, pelos Municípios titulares dos mencionados serviços, da prestação destes diretamente ou mediante transferência à iniciativa privada, em virtude da extinção, a ser operada dos atuais vínculos existentes entre os Municípios e a SANEMAT43.
O fragmento documental justifica a “Municipalização” pelo fato de que os Municípios serem os “titulares” dos serviços de saneamento. O mesmo fragmento sinaliza as duas alternativas oferecidas aos munícipios: a prestação direta dos respectivos serviços, ou a prestação “mediante transferência à iniciativa privada”.
A política de municipalização do saneamento que o Estado de Mato Grosso implantou em 1997, era também uma política que favorecia a privatização dos serviços, sobretudo porque as municipalidades não possuíam recursos financeiros e humanos para assumir as responsabilidades decorrentes do Decreto 1.802/97. E foi dentro do contexto de uma “Municipalização” que favorecia a privatização, que o município de Cuiabá promulgou a Lei nº 41 de 23 de dezembro e 1997 e fixou as diretrizes da sua política de saneamento.
A Lei nº 41 de 23 de dezembro e 1997 determinou a criação de uma agência municipal para regular os serviços de saneamento em Cuiabá. No Art. 1º da respectiva lei, consta:
Fica criada a Agência Municipal de Serviços de Saneamento – AMSS - hierarquicamente subordinada ao Gabinete do Prefeito, em nível de Secretaria Municipal, com autonomia administrativa e financeira, cuja finalidade será de regular e controlar a prestação dos serviços públicos de saneamento, compreendendo abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta e disposições dos resíduos sólidos, de competência do Município de Cuiabá, que tenham sido delegados para exploração por terceiros, entidade pública ou privada, através de concessão ou permissão44.
O fragmento supracitado, nas suas linhas finais, não deixa dúvidas de que os legisladores municipais cogitaram a possibilidade de participação de empresas privadas na gestão do saneamento.
A Lei que criou a AMSS de Cuiabá registra um elemento que consideramos importante para compreensão das mudanças que estavam em curso. Este elemento diz respeito à preocupação dos legisladores cuiabanos com a fiscalização dos serviços de saneamento, sobretudo no que concerne ao “equilíbrio financeiro” dos contratos e à “capacidade financeira das instituições”. No nosso entendimento, o texto da referida lei, ao prever a exploração dos serviços por terceiros, mediante “concessão ou permissão”, estava em sintonia com o discurso do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso que considerava a participação privada no saneamento com “um instrumento importante para o aumento da eficiência, da competitividade e da realização dos investimentos necessários [...]”45.
Três anos depois de reassumir a gestão dos serviços de saneamento, a municipalidade de Cuiabá criou a Companhia de Saneamento da Capital (SANECAP) e concentrou nesta empresa competências anteriormente atribuídas à AMSS. A Lei Municipal nº 4007, aprovada em 20 de dezembro de 2000, definiu o formato institucional da SANECAP que recebeu a incumbência de “planejar, executar, ampliar, remodelar e explorar serviços públicos de saneamento básico”.
Através da SANECAP, a municipalidade de Cuiabá buscou ampliar a eficiência da gestão dos serviços de saneamento e em duas ocasiões, realizou concurso público para compor o quadro de funcionários da empresa. O primeiro concurso foi em 2002, e o segundo, em 2009. Além de incorporar funcionários aprovados, a SANECAP usou o procedimento de contratações terceirizadas, ampliando expressivamente o número de trabalhadores envolvidos na operação dos serviços que estavam sob sua responsabilidade [abastecimento de água, esgotamento sanitário e gestão de resíduos sólidos]. Em 2012 a empresa contava com cerca de 400 funcionários concursados e 150 terceirizados.
A rápida ampliação no quadro de funcionários da SANECAP implicou no aumento das despesas e foi criticada por lideranças políticas cuiabanas adeptas da privatização da empresa. Em 2011, estas lideranças decidiram avançar na ideia de transferir a gestão do saneamento para o setor privado. Neste ano, através da Lei Complementar Municipal n. 252, de 10 de setembro de 2011, a municipalidade criou a Agência Municipal de Regulação dos Serviços Públicos de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Município de Cuiabá (AMAES-Cuiabá), e publicou o Edital Concorrência n. 014/2011. Com estes dois movimentos políticos, a Câmara Municipal de Cuiabá e o Poder Executivo criaram as condições técnicas e jurídicas favoráveis para a efetivação da privatização.
O Edital Concorrência n. 014/2011 foi vencido pela empresa denominada CAB CUIABÁ S/A- Concessionária de Serviços Públicos de Água e Esgoto. Para vencer a concorrência, a empresa apresentou uma proposta de investimentos visando atender demandas previstas no Plano de Saneamento Básico elaborado pelos técnicos da municipalidade e aprovado no Decreto n° 5.066 de 9 de setembro de 2011. A partir da proposta recebida, no dia 17 de fevereiro de 2012, as duas partes envolvidas na negociação [a municipalidade e a empresa CAB CUIABÀ S/A] assinaram o documento intitulado “Contrato de Concessão para Prestação de Serviços Públicos de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário”46.
Considerações Finais
A história do abastecimento de água pode ser construída a partir de diferentes narrativas. Neste artigo, a narrativa desenvolvida priorizou fatores de ordem política que impactaram na implantação e gradual expansão de redes hidráulicas nas cidades de Cuiabá (capital de Mato Grosso) e Campo Grande (capital de Mato Grosso do Sul), no período entre 1882 e 2012. Dentro deste marco cronológico, identificamos cinco fatores políticos distintos pela sua procedência institucional, pela conjuntura histórica de atuação, e pelos interesses que representavam. São eles: (1) o interesse dos governos municipais e regionais na implantação das redes hidráulicas e a atuação de ambos como financiadores da etapa inicial da modernização do abastecimento de água, em Cuiabá e em Campo Grande; (2) o interesse da União Federal em ampliar a oferta de água potável nas respectivas cidades, primeiro através de acordos de cooperação técnica e investimentos administrados por instituições como o Ministério de Guerra e o DNOS, dentre outras, e a partir de 1971, através do SFS e do PLANASA; (3) a adesão dos municípios de Cuiabá e Campo Grande às regras do PLANASA, e a consequente transferência dos serviços municipais de saneamento para as companhias estaduais – SANEMAT e SANESUL; (4) a extinção do PLANASA, em 1991, e a acentuada retração dos investimentos da União Federal no saneamento; e (5) o movimento de privatização dos serviços de saneamento que ganhou forma na década de 1990.
O fator (1) foi mais acentuado na década final do Império e na Primeira República. Naquele contexto, o interesse do poder público foi determinante para a instalação das primeiras redes hidráulicas, tanto em Cuiabá, quanto em Campo Grande. O fator (2) estava presente na década de 1920, quando o Ministério de Guerra colaborou com o projeto e as obras da primeira rede hidráulica de Campo Grande; e posteriormente, ele ganhou contornos mais definidos no decorrer do governo Vargas e atingiu maior intensidade no período que existência do PLANASA (1971-1991). O fator (3) foi consequência do arranjo institucional implementado pelo PLANASA, e, sob certo aspecto, também foi consequência do centralismo tecnocrático do Regime Civil-Militar. O fator (4) foi produto das deficiências do PLANASA e das dificuldades financeiras que atingiram as CESBs. E o fator (5), por sua vez, foi marcado pelo embate entre grupos adeptos da privatização do saneamento, grupos que defendiam a criação de um novo sistema de financiamento público para o setor e grupos favoráveis à municipalização dos serviços.
Dos fatores supramencionados, o fator (5) foi o que mais impactou na oferta do serviço de abastecimento de água nas cidades de Cuiabá e Campo Grande. E o seu impacto efetivou-se através da privatização dos serviços de saneamento que durante um breve hiato de tempo, permaneceram sob controle das municipalidades. Neste ponto específico da história do abastecimento de água de Cuiabá e Campo Grande, consideramos pertinente ressaltar que a privatização foi o desfecho final, mas a atuação das municipalidades e dos governos de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, no contexto de crise do PLANASA, apresentou diferenças que consideramos relevantes.
Na capital de Mato Grosso, como consequência da política estadual de municipalização do saneamento, implantada em 1997, a Prefeitura de Cuiabá respondeu ao desafio de reassumir a gestão dos serviços através da criação da SANECAP. Mas diante da complexidade da administração técnica e financeira dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, das limitações no seu quadro funcionários e do rápido endividamento da SANECAP, a Prefeitura recuou na iniciativa de manter o controle dos serviços, e em 2012, assinou o contrato de concessão —consumando a ideia da privatização que já estava presente nos documentos da década de 1990—.
Na capital de Mato Grosso do Sul, o movimento pela municipalização dos serviços de saneamento partiu da própria municipalidade de Campo Grande que 1998 suspendeu o contrato de concessão com a SANESUL. Cogitamos a hipótese de que no momento em que a suspensão dos vínculos com a SANESUL foi efetivada, a municipalidade de Campo Grande, já havia feito a escolha pela privatização dos serviços de saneamento. Entretanto, o movimento em prol da privatização só foi consumado por meio do contrato de concessão assinado entre a Prefeitura d Campo Grande o grupo empresarial Águas Guariroba S.A., no dia 18 de outubro do ano 2000.
Os fatos relacionados ao abastecimento de água que ocorreram nas cidades de Campo Grande e Cuiabá, no período pós-privatização dos serviços de saneamento, apesar de relevantes, sobretudo para os interessados nas complexas relações entre o poder público e o capital privado no Brasil, não se enquadram no escopo do nosso artigo. Para explorar a historicidade destes fatos, seria necessário realizar um estudo dos Termos Aditivos incorporados aos contratos de concessão, analisar as ações judiciais movidas contra as empresas concessionárias por clientes e pelo Ministério Público, e consultar documentos técnicos e administrativos da Águas Guabiroba e da Águas de Cuiabá —tarefa que excedem os limites da pesquisa que originou o presente artigo—.
Financiamento
A pesquisa que originou o artigo foi desenvolvida com recursos procedentes do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), via Processo nº. 407343/2021-0 (Edital Universal nº 18/2021). A pesquisa também contou com o apoio da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS) e está vinculada ao Laboratório Interdisciplinar de Estudos Urbanos (LIEU).
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_______________________________
2 Sotana; Correa, 2015, 44.
6 Relatório, 1882, 45-47 apud Barreto, 2022, 131.
7 IHGMT, 1997, 132.
8 Barreto, 2022, 135-136.
10 Mato Grosso, 1899. Resolução n. 225, de 25 de agosto de 1899.
11 Queiroz, 2004. Arruda, 2005; 2006.
12 Arruda, 2005, 18.
13 Congro, 2019, 12.
14 Rückert, 2022, 48.
16 Gomes, 2019, 46.
17 Figueiredo, 1926, 4.
19 Jornal Correio do Estado, 1954, 4.
20 Lima, 2001, 10.
21 Rückert, 2023, 303.
25 Almeida, 1977, 20.
27 Almeida, 1977. Jorge, 1987. Costa, 1998.
28 Bianchi, 2007, 26.
29 Costa, 1998. Jorge, 1987. Fiszon, 1990. Bianchi, 2007. Sousa; Costa, 2016.
31 Buainain, 2006, 196.
32 Souza, 2008, 28.
35 Dados referentes ao esgotamento sanitário nas cidades de Cuiabá e Campo Grande, apesar de registados nas fontes documentais, não se enquadram no escopo do presente artigo, e, consequentemente, não foram analisados.
36 Jorge, 1987. Costa, 1998. Turolla, 1999. Sousa; Costa, 2016.
39 Bresser Pereira, 1997. Peci, 1999.
40 Brasil, 2003, 9-10.
45 Caovilla, 2007, 40.