CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL: ¿DE LA CRISIS INSTITUCIONAL A LA REFORMA?

SUMARIO

I. Introducción. II. Legitimidad democrática: Falsos debates y su incidencia sobre la independencia judicial. III. Consejo General del Poder Judicial: entre dos modelos de elección. IV. Régimen jurídico del Consejo General del Poder Judicial en funciones y las consecuencias de la STC 128/2023. V. Consejo General del Poder Judicial: renovación del órgano y aprobación de la ley orgánica 3/2024, de 2 de agosto. VI. Descripción del modelo italiano: como referente para el modelo español. VII. Propuesta de solución para el Consejo General del Poder Judicial. VIII. Conclusiones. IX. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

En las últimas décadas, estamos asistiendo a un deterioro progresivo del Estado de Derecho en Europa. Ejemplos claros son los de Hungría o Polonia, donde el asalto al Poder Judicial y a su independencia son constantes. En España la situación no es muy distinta a la de otros países europeos, pues las intromisiones a la labor del Poder Judicial y de otras instituciones como el Consejo General del Poder Judicial son continuas.

Cuando hacemos referencia al Consejo General del Poder Judicial hablamos de un órgano de carácter constitucional, regulado en el artículo 122 de la Constitución española y cuya finalidad esencial es la de preservar la independencia judicial y el autogobierno del Poder Judicial. Se trata de una institución pionera y novedosa dentro de la historia del constitucionalismo español, aunque con “ciertos antecedentes” en el S.XIX y XX.

El citado artículo 122.2 de la Constitución hace referencia a que: “El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo. La ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario”.¹ Por tanto, el Consejo es el órgano de gobierno del Poder Judicial, que se encuentra compuesto por veinte vocales, donde doce de ellos son nombrados entre los jueces y magistrados de todas las categorías judiciales y, los ochos restantes, por las Cortes Generales. No obstante, la redacción del artículo 122 fue ambigua, remitiéndose, en todo caso, a una ley orgánica para su regulación normativa.

Así fue como se aprobaría, en un primer momento, la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, que regulaba el sistema de elección. El legislador tomó el espíritu del constituyente, realizando una transcripción literal del precepto y estableciendo un modelo de elección prácticamente corporativo. Las deficiencias y excesos de este sistema llevaron, cinco años después, a la aprobación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, implantando un modelo de elección parlamentaria donde los 20 vocales eran elegidos exclusivamente por las Cortes Generales. Una disposición que se mantiene vigente hasta hoy.

Precisamente, esto último explica, en parte, la situación de bloqueo a la que ha estado sometida el Consejo General del Poder Judicial hasta julio de 2024. En diciembre del 2018, las Cortes Generales debían haber procedido a la renovación de los vocales del Consejo, pero la falta de acuerdo político entre las dos fuerzas políticas mayoritarias,² PP y PSOE, llevó a que el órgano se haya encontrado en situación de interinidad hasta el pasado mes de julio, donde, por mediación de la Comisión Europea, ambos partidos se comprometieron a la renovación efectiva del Consejo. Un acuerdo que no solo prevé la renovación del órgano, sino que contempla modificaciones legislativas sobre el Consejo y otras instituciones.³ Además, dicho acuerdo contiene aspectos relevantes que se trataran en el presente artículo de investigación.

Debemos de ser consciente que sobre este tema se han publicado infinidad de artículos, reseñas, libros, estudios, analizando la problemática que genera la elección de los miembros de este órgano,⁴ y los distintos problemas que se han venido generando desde su creación. De ahí que el objetivo central sea el de realizar un análisis encaminado a someter a discusión de la comunidad académica una posible propuesta de solución al conflicto ocasionado, por el problemático sistema de elección del CGPJ.

Para ello, el artículo de investigación se estructura de la siguiente manera. En primer lugar, se procederá a un análisis de la legitimidad democrática del sistema judicial español en general y del CGPJ, en particular. Por ello, se abordarán aspectos tales como la legitimidad de origen, la de ejercicio, así como una mención al sistema del tercer y cuarto turno de acceso y su incidencia en la independencia judicial, entre otros. El análisis de la legitimidad democrática, tanto del Poder Judicial y del CGPJ, tiene como finalidad desterrar falsos debates instaurados en torno a este principio, y la utilización que se hace del mismo para justificar un determinado sistema de elección, cayendo en errores conceptuales de base que contaminan el debate jurídico-doctrinal.

En segundo lugar, se procederá a un estudio sobre los dos modelos de elección de los vocales del Consejo, citando algunas de las reformas realizadas a lo largo del periodo democrático, poniendo el énfasis en las más recientes. La situación de interinidad a la que se ha visto sometida Consejo se ha debido a una falta de acuerdo entre las dos principales fuerzas políticas, como ha quedado demostrado tras los últimos acontecimientos.⁵ No obstante, la normativización que se ha realizado sobre el CGPJ, en estos tres últimos años, también ha supuesto un agravamiento del problema. Además, la reciente STC 128/2023, de la que analizaremos los puntos esenciales, sobre la constitucionalidad de la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico del CGPJ en funciones,⁶ generó consecuencias sobre el propio funcionamiento del Consejo y del Poder Judicial.

En tercer lugar, debemos de poner en evidencia los males que han afectado al sistema de elección de los vocales del Consejo, tomando como referencia el modelo italiano, por la notable influencia que tuvo sobre el constituyente español. En efecto, el Derecho Comparado ha sido y es una herramienta útil a la hora de trasladar determinadas categorías jurídicas, contribuyendo a la riqueza jurídica de los Estados. Ahora bien, debemos de quedar claro que el presente artículo no tiene como objetivo central un estudio de Derecho Comparado, aunque considero enriquecedor la elección del modelo italiano, precisamente por la influencia que ha tenido en la construcción de este órgano.

Finalmente, presentaré una propuesta final que contribuya a sentar las bases de un nuevo sistema de elección que se aleje de las lógicas corporativas y de la politización en que, a día de hoy, se encuentra el CGPJ. Además, haré mención al acuerdo de renovación del Consejo y a la Ley Orgánica 3/2024, de 2 de agosto, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y de reforma de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobada por el PP y el PSOE.

II. LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA: FALSOS DEBATES Y SU INCIDENCIA SOBRE LA INDEPENDENCIA JUDICIAL

Como abordaremos a continuación, la Ley Orgánica del Poder Judicial del año 1985 supone un cambio radical en el sistema de elección de los vocales del Consejo. Se pasa de un modelo mayoritariamente corporativo, con intervención del conjunto de la magistratura y las Cortes Generales, a un sistema donde los veinte vocales eran elegidos, en su totalidad, por ambas Cámaras, apartando a los jueces y magistrados de la elección. Ello generó un conflicto, tanto en el ámbito judicial como el político, que se traducirá en la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la ley citada.

El nuevo modelo de elección se vio, por amplios sectores de la magistratura, como un menoscabo a la independencia judicial, que fue uno de los motivos de la creación del presente órgano. Por el contrario, los defensores de este sistema de elección parlamentaria veían este modelo como una garantía de legitimidad democrática del Poder Judicial, el cual, según ellos, afrontaba un severo déficit (Esteban Gómez, 1988).

Con relación a esto último, debemos de aclarar que se ha instaurado un debate falso sobre errores conceptuales de base (Sosa Wagner, 2016). El primero de ellos es la identificación errónea entre legitimidad democrática del Poder Judicial y legitimidad democrática del Consejo General del Poder Judicial, pues ambas son categorías diferentes. Debemos de considerar pues, que se realizan afirmaciones o debates que se asientan sobre percepciones jurídicas equivocadas.

En primer lugar, el Consejo General del Poder Judicial es un órgano que no forma parte del Poder Judicial y que carece de funciones jurisdiccionales, las cuales recaen, en virtud del artículo 117 de la Constitución, en los jueces y magistrados. Por ello, la elección de los vocales por las Cortes Generales no supone dotar de legitimidad democrática al conjunto del Poder Judicial, pues no forma parte del mismo.

En segundo lugar, se ha caído en una simplificación del principio de legitimidad democrática, afirmando que la vinculación, ya sea de manera directa o indirecta, de los poderes públicos con la voluntad popular representa una exigencia del principio de legitimidad democrática en sentido estricto (Bockenforde, 1993). Tal afirmación nos lleva a considerar que aquellas instituciones o poderes del estado que no emanen directamente de la voluntad soberana carecerían de legitimidad democrática. Esta conclusión es errónea, pues la legitimidad democrática es un concepto más amplio y complejo, que trasciende a un mero mandato ciudadano, por lo que resulta necesario realizar un análisis más profundo para evitar planteamientos erróneos sobre si el Poder Judicial carece de tal legitimidad.

Para ello, es preciso distinguir entre la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio. En primer lugar, al hablar de legitimidad de origen nos referimos a aquella condición alcanzada a través de un proceso electoral. Por otro lado, cuando hacemos referencia a la legitimidad de ejercicio es aquella ejercida por los representantes públicos, debiendo esta estar ajustada y limitada por el ordenamiento jurídico. Esta distinción nos permite extraer dos conclusiones: por una parte, no poseer una legitimidad de origen, ya sea directa o indirecta, no implica una falta de legitimidad democrática, y, por otra parte, el mandato popular no conlleva el otorgamiento de una licencia hacía el resto de los poderes del estado, pues los mismos deben estar sujetos al marco normativo existente.⁷

Por tanto, debemos de desterrar concepciones simplistas en cuanto a un supuesto problema de legitimidad, pues los tres poderes del estado gozan de la misma, no debiendo generar problemas artificiales en cuanto a una supuesta ausencia de la legitimidad de origen del juez (Frondizi, R., 2000). En consecuencia, resulta absurda la negación de la legitimación democrática del Poder Judicial, y el rechazo a que la actuación del juez, en el ejercicio de sus funciones, derive de la voluntad popular (López Guerra, 1997).

Cuando hablamos de legitimidad democrática, hacemos referencia a un principio mucho más complejo, como ya indicamos antes, que no solo se predica en el origen sino de su propio funcionamiento, basado en el quehacer de los jueces y magistrados (Várela Castro, 1989). Muchos autores avalan esa legitimidad en el saber jurídico, cultural, en la interpretación de la ley, en la calidad en las sentencias y resoluciones, provenientes de sus años de preparación. Por tanto, es aquí donde encontramos su legitimación, en la actuación del juez, en el ejercicio de sus funciones, lo que en la práctica puede suponer una especie de “autolegitimación” (Miraut Martín, 2022), una legitimación más dinámica, potencial que se refleja en la toma de decisiones. En consecuencia, la legitimidad del Poder Judicial se sustenta en este mantenga el máximo respeto y efectué una aplicación escrupulosa de la ley.⁸

De lo analizado se extrae la existencia de una legitimidad democrática del Poder Judicial, que no debe confundirse con la legitimidad democrática ostentada por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ).⁹ Por tanto, debemos de desechar aquellos planteamientos de tipo maximalistas que ponen en la elección de los vocales del CGPJ por vía parlamentaria, la piedra de toque de legitimidad democrática del órgano y del Poder Judicial, pues se cae en los errores que hemos indicado con anterioridad (García Pascual, 1997).

Tales afirmaciones hacen olvidar la finalidad última y posición que se le otorgó al Consejo General del Poder Judicial, que no es otra que la de reforzar la independencia judicial, con el objetivo de lograr un funcionamiento eficaz del sistema judicial y solventar el déficit que había existido al respecto en nuestra historia constitucional con la independencia judicial, entendida, en la opinión manifestada por el profesor Bustos, como “un concepto multifacético sustentado por tres vertientes: subjetiva, estatutaria y objetiva. Nos referimos pues, como concepto, a un principio que pretende asegurar la falta de presiones hacia el juez en el ejercicio de la función jurisdiccional (subjetiva), garantizando el correcto funcionamiento de la organización del Estado (objetiva) y blindando así la posición del juez ante cualquier tipo de presiones (estatutaria)” (Bustos Gisbert, 2022, p. 96). El concepto dado por el profesor Bustos nos muestra la finalidad última de preservar tal principio, pues la historia ha demostrado el déficit que ha existido dentro de la magistratura española, ya que la propia historia del constitucionalismo español se ha caracterizado porque las competencias relativas a la Administración de Justicia hayan recaído en manos del Poder Ejecutivo. En consecuencia, se ha pretendido dotar al Poder Judicial de una mayor independencia judicial a través de órganos externos que permitieran garantizar dicha independencia, pues la misma era más una mera quimera que una realidad en nuestra historia constitucional (Ron Latas y Lousada Arochena, 2016).

En este contexto, cuando hablamos del Consejo General del Poder Judicial, aludimos a una institución novedosa y pionera en España, aunque han existido “precedentes” en nuestra historia constitucional.¹⁰ Eso sí, debemos de quedar claro que el objeto de estudio tiene que ver sobre una institución creada por el constituyente español en 1978 (Aparicio Pérez, 1995).

Se trata pues de un órgano ad hoc, que abarca numerosas funciones que afectan al Poder Judicial, aunque debemos de quedar claro que el Consejo no forma parte del Poder Judicial, si no que se trata de un órgano constitucional creado para preservar la independencia judicial. Además, se trata de una institución que ha tenido una evolución a lo largo de nuestro periodo democrático, desde un sistema de elección complejo y cambiante, con los problemas que ha acarreado en el funcionamiento interno del propio Consejo, así como un ámbito de competencias que también ha sido voluble.

III. CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL: ENTRE DOS MODELOS DE ELECCIÓN

El contexto socio-político es esencial a la hora de analizar una institución como la del Consejo General del Poder Judicial. La previsión constitucional sobre el Consejo se debe a la voluntad consensuada de la mayoría de las fuerzas políticas del momento, de asegurar, entre otras cosas, la independencia judicial (Damián Moreno, 2015). Este sistema de gobierno del Poder Judicial que se implanta en nuestra Constitución responde a una reivindicación de autogobierno, de la que se esperaba la búsqueda de soluciones ante los problemas que existían dentro del Poder Judicial, donde, algunos de los cuales, siguen hoy sin resolverse (Xiol Rios, 1996). Por tanto, la creación de este órgano respondía a un compromiso firme de alejar al Poder Judicial de posibles injerencias gubernativas y corporativas. Pues bien, al igual que se debe atender al contexto socio-político para analizar esta institución, también se debe tener presente a la hora de comprender la normativización del órgano, principalmente en lo que respecta al sistema de elección de sus vocales y las consecuencias ha tenido sobre la independencia judicial (Diez-Picazo Giménez, 1991, p. 19).

En España han convivido principalmente dos modelos en la elección de vocales del CGPJ: el corporativo y el de elección parlamentaria. El primero de ellos fue aprobado a través de la Ley Orgánica 1/1980, del 10 de enero. En efecto, esta norma, en su Capítulo II, establecía un modelo de elección corporativo donde 12 de los 20 de vocales del Consejo eran elegidos por los propios Jueces y Magistrados de las distintas categorías judiciales y, los ocho restantes, por las Cortes Generales (Lorca Navarrete, 2021). Dicho sistema suponía una traslación de lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución española.

Tal y como se desprende de los trabajos parlamentarios, durante la tramitación de la ley citada el legislador tuvo la necesidad de acometer la ordenación del Consejo para garantizar el funcionamiento de todo el engranaje constitucional. Fue clara la voluntad mayoritaria de las distintas fuerzas políticas del momento en garantizar el autogobierno del órgano e independencia judicial.¹¹ Prueba de ello, fueron las distintas opiniones manifestadas por distintos diputados de los grupos parlamentarios en el debate sobre el Dictamen de la Comisión de Justicia. En opinión del diputado socialista Peces-Barba: “el Consejo General del Poder Judicial pretende, de verdad y por primera vez en la historia del Derecho Constitucional hacer real la separación de poderes a la que se refirió ya Locke primero y Montsquieu después […] Lo que hace nuestra Constitución y lo que desarrolla concretamente este artículo es llevar a sus consecuencias últimas el gobierno del Poder Judicial al que se refiere el artículo 122”.¹² En definitiva, durante el trámite parlamentario de la norma se desprende la voluntad mayoritaria de hacer efectivo el modelo de elección que el constituyente manifestó y consideró el más adecuado para garantizar la independencia judicial y autogobierno del Poder Judicial.

Además, esta regulación dotaba de otras competencias al Consejo, más allá del núcleo mínimo garantizado por la Constitución. Así pues, se le atribuían funciones tales como la potestad reglamentaria, selección y formación inicial de jueces, su régimen retributivo, el del resto de funcionarios de la Administración de Justicia y la facultad de elaboración de informes sobre anteproyectos y proyectos o proposiciones de ley, entre otras.¹³ Un “órgano de autogobierno del Poder Judicial” que trajo consigo otros males, como veremos a continuación, una falta de pluralidad dentro del órgano o choques institucionales con el resto de los poderes, en especial con el Poder Ejecutivo.

Este modelo estuvo vigente hasta el año 1985, cuando se decide modificar el sistema de elección de los vocales. Ciertamente, el modelo corporativo garantizaba los objetivos para los que se pensó la creación de este órgano. Sin embargo, su regulación planteaba deficiencias que desembocaron en un excesivo corporativismo asociativo. El establecimiento de un 15% para constituirse como asociación judicial y poder optar a formar parte del Consejo, el excesivo poder de la Asociación Profesional de la Magistratura (APM), de corte conservador, o la ostentación de los principales puestos por sectores de la magistratura procedentes del anterior régimen, fueron algunos de los males que desembocaron en una ineficacia del modelo (Montero Aroca, 1990, p. 85). Esto desembocó en una falta de pluralidad dentro del Consejo, pues la mayoría de las vocalías estaban copadas por sectores de la APM, siendo además una institución en constante conflicto con el Ejecutivo, tanto de la UCD, como posteriormente del PSOE (Cavero Lataillade, 1998).

El cambio de ciclo político, iniciado en el año 1982, hizo que se planteara una reforma del modelo de sistema judicial como consecuencia de los males que aquejaba al modelo anterior. Inicialmente el Proyecto de Ley Orgánica no contemplaba un cambio en el sistema de elección de los vocales, pero la enmienda presentada por el diputado socialista Juan María Bandrés, apostó por la modificación del sistema. La propuesta desencadenó una pugna, por parte del sector conservador encabezado por la APM, que veían la propuesta como un claro retroceso en la independencia de la Justicia. La aprobación de la Ley Orgánica 6/1985, del 1 de julio, del Poder Judicial conlleva un cambio en el modelo de elección de los vocales del Consejo, por el que los 20 vocales eran elegidos por las Cortes Generales por mayoría de tres quintos de ambas Cámaras. Este nuevo modelo venía a resolver los problemas anteriormente mencionados, otorgando, según los defensores de este sistema, una mayor “legitimidad” y pluralidad al órgano.

Además, el Proyecto de Ley Orgánica de 1985 planteaba otros aspectos, que merece la pena destacar, que también suscitaron recelos dentro de la carrera judicial. La introducción del tercer y cuarto turno judicial o la anticipación de la edad de jubilación de los magistrados fueron algunas de las propuestas.¹⁴ Su introducción tenía como objetivo lograr una modernización de la Administración de Justicia (Díez-Picazo Giménez, 2001-2002, p. 11). No obstante, existía un trasfondo en cuanto a la reforma, ya que el objetivo final del PSOE era acabar con las corrientes conservadoras que copaban los principales puestos del cuerpo judicial. Por consiguiente, con la anticipación de la edad de jubilación y la introducción del tercer y cuarto turno judicial se buscó una alteración rápida de la cúpula judicial mediante la presencia de sectores más alejados de la APM, lo que permitía el citado cambio sociológico dentro de la magistratura. El cambio de posición se debe, en buena medida, a garantizar esa transformación sociológica y conseguir una pluralidad en el órgano.¹⁵ Tales propósitos incidieron de manera negativa sobre la independencia judicial.

A la vista de lo expuesto anteriormente, trajo consigo recelos de amplios sectores de la magistratura y el ámbito político, que no veían con buenos ojos las reformas planteadas por el Gobierno del PSOE. Las críticas culminaron con la presentación de un recurso de inconstitucionalidad, por parte del Grupo Parlamentario de Alianza Popular, ante el Tribunal Constitucional contra la Ley Orgánica de 1985. El Tribunal de Garantías, en la STC 108/1986, de 29 de julio, que declaró constitucional la norma. Debemos de hacer mención a esta sentencia pues su contenido deja clara las posiciones a favor o en contra de uno y otro modelo (Aguiar de Luque, 2016). No obstante, su análisis requería de un estudio mucho más profundo, desde un punto de vista procesal y constitucional, que, en el presente artículo de investigación, es inviable. Sin embargo, la resolución dictada por el Tribunal Constitucional conllevó la consolidación del modelo de elección parlamentaria y su adecuación constitucional por el máximo intérprete de la Constitución.¹⁶

Aprobado el nuevo sistema de elección de los vocales, el mismo traería consigo otras deficiencias, como serían la politización de la Justicia y la falta de independencia de los vocales, que repercutió directamente sobre el Poder Judicial, como consecuencia de las competencias que el órgano ostenta en materia de nombramientos y ascensos en la carrera judicial (López Guerra, 2002). No solo eso, el desmantelamiento de controles previos y el vaciamiento de competencias al Consejo son otra muestra clara de la falta de independencia del órgano (Andrés Ibáñez, 1995).

Pues bien, dichas consecuencias jurídicas y prácticas se vieron reflejadas en la renovación del CGPJ del año 1990. Un claro ejemplo fue el Caso Estevill, donde un miembro afín al partido nacionalista catalán de Convergencia propuso a un candidato a vocal que había cometido presuntos delitos de corrupción. Además, destacados miembros, que fueron vocales de ese Consejo, ocuparon puestos de responsabilidad política años más tarde (Iñiguez Hernández, 2008).

IV. RÉGIMEN JURÍDICO DEL CGPJ EN FUNCIONES Y LAS CONSECUENCIAS DE LA STC 128/2023

Durante la existencia del Consejo General del Poder Judicial han sido varias las reformas operadas en cuanto a su propio funcionamiento y ámbito competencial, incluso algunas plantearon la vuelta al modelo corporativo, aunque sin éxito. De todas esas reformas, debemos de destacar la Ley Orgánica 4/2021, del 29 de marzo, que modifica las competencias del órgano cuando el mismo se encuentra en funciones. Resulta necesario analizar esta norma, pues su contenido y consecuencias afectan sobremanera al normal funcionamiento del sistema judicial y a la propia independencia judicial, pues dicha normativa supone una injerencia más del poder ejecutivo sobre esta institución (Fernández Riveira, 2022).

Se trata de una norma aprobada con el fin de dotar de un régimen jurídico al Consejo cuando el mismo se encuentre en una situación de interinidad. Las justificaciones que se dan al respecto, expresadas en la Exposición de Motivos, aducen un “déficit en el diseño constitucional del Estado que debe ser corregido”,¹⁷ además de garantizar, en opinión del legislador, el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia y la legitimidad del órgano. Ahora bien, la reforma suponía un agravamiento de la situación de bloqueo del CGPJ y, por ende, obstaculizar el normal funcionamiento del sistema judicial. A pesar de que el órgano de los jueces no forme parte del Poder Judicial, es una institución esencial en el engranaje constitucional, pues el papel que desempeña incide de lleno sobre la labor de los jueces y magistrados garantizando su independencia.¹⁸ Contra la Ley Orgánica mencionada se presentó un recurso de inconstitucionalidad por el Grupo Parlamentario Vox ante el Tribunal Constitucional. Los diputados recurrentes plantearon la existencia de vicios procedimentales y materiales, poniendo en duda su constitucionalidad. En lo referente a los vicios procedimentales, aludían a la falta de informe de los organismos competentes para ello,¹⁹ lo que suponía un incumplimiento y ataque a la participación política de los diputados, afectando con ello a la voluntad de la Cámara. El artículo 561.1 de la LOPJ establece que los anteproyectos de ley y disposiciones generales que versen sobre las materias que en el precepto se indica, entre ellas, aquellas modificaciones que se realicen en la Ley Orgánica del Poder Judicial, deben ser sometida a informe preceptivo del CGPJ. Los propios recurrentes argumentan, que tal potestad es necesaria a fin de que el legislador tenga el conocimiento de los riesgos que puedan conllevar dicha reforma sobre la independencia judicial. En este sentido, en el recurso se menciona un posible fraude de ley por la utilización de la figura de la Proposición de Ley para eludir tales informes.²⁰

En relación con los vicios materiales, los recurrentes afirman que la Ley Orgánica 4/2021 recorta potestades esenciales del Consejo, que forman parte del núcleo central indisponible por el legislador, como son los nombramientos y ascensos. Con ello, se argumenta que se crea un “órgano extra constitucional”, un “CGPJ en funciones”, que debilita las funciones ejercidas por el órgano y lo subordina a la mayoría parlamentaria de turno y del Gobierno, desnaturalizando la función esencial del órgano de los jueces.

El Tribunal Constitucional, analizado el recurso, lo admitió a trámite, dictando la STC 128/2023, de 1 de octubre. El propio Tribunal declaró constitucional la Ley pues entendía que, dentro de los límites que la Constitución española establece al legislador, es perfectamente compatible la regulación de un régimen jurídico para el Consejo, cuando el mismo se encuentre en funciones. Además, añade que la norma aprobada se ajusta al marco diseñado por el constituyente en el artículo 122.3 de la Constitución. El Tribunal considera, en consonancia con su propia doctrina,²¹ que no existe una definición constitucional excluyente sobre el sistema de nombramientos, siendo el legislador competente para poder establecer un régimen jurídico sobre el Consejo General del Poder Judicial, siempre que el mismo se ajuste a los límites marcados al Poder Legislativo. Así pues, el legislador no puede establecer una regulación que afecte a los principios constitucionales ni a la propia naturaleza del órgano.

La Sentencia 128/2023, de 1 de octubre, recoge un voto particular, que fue presentado por cuatro de los magistrados, que es digno de estudio.²² Los magistrados trataron varios puntos críticos que ponen en duda la constitucionalidad de la norma.

En primer lugar, la configuración de un régimen jurídico para el Consejo debe hacerse respetando la naturaleza y los principios constitucionales, cosa que no se hace en la Ley Orgánica 4/2021. Los magistrados resaltaron la importancia de este órgano constitucional como baluarte de la independencia judicial y de la separación de poderes, por lo que cualquier reforma efectuada que afecte al órgano de los jueces, donde debe ser cuidadosamente evaluada y justificada. En este caso, la normativa aprobada recorta competencias al CGPJ en materias tan sensibles como los nombramientos y ascensos, lo que conlleva a una injerencia que socava la independencia del órgano y su funcionamiento. Además, ello genera un colapso del sistema al no poder cubrir las plazas de las distintas jurisdicciones. Nuevamente se observa la instrumentalización que se hace del órgano por parte de los partidos políticos, con el único fin de satisfacer intereses partidistas, lo que menoscaba la imagen del sistema judicial. Sin duda, la STC 128/2023 requiere de un análisis pormenorizado, pero resulta imposible realizarlo en el presente artículo.

Sea como fuere, más allá de las posturas doctrinales acerca de la decisión tomada por el Tribunal Constitucional, lo cierto es que la norma en sí resulta ineficaz. La resolución en nada ha ayudado a solventar la problemática existente sobre el Consejo. Por el contrario, agrava el problema e incide precisamente sobre la independencia judicial del órgano y del sistema judicial.

Sin embargo, la no renovación del órgano se ha debido única y exclusivamente a una falta de acuerdo de las Cortes Generales y no a la responsabilidad de los miembros del CGPJ (Martín Guardado, 2023). Cualquier reforma legislativa sobre las competencias asignadas al CGPJ, deben contar con la certeza de que van encaminadas a un fin constitucional y no a torpedear el funcionamiento de las instituciones (Rosado Iglesias, 2018, p. 372).

Uno de los males que generó toda esta situación, es la normativización sobre el órgano, utilizándose como un elemento más de la lógica partidista. Una nueva disfunción del Consejo en su crisis eterna, resultante de la Ley Orgánica 4/2021 y que debe reputarse contraria a la Constitución, puesto que la situación de interinidad a la que se ha visto sometida el Consejo ha contribuido a un mal funcionamiento de la Administración de Justicia, debido al aumento de vacantes, en los distintos niveles jurisdiccionales, que habían quedado sin reemplazo (Gerpe Landín y Cabellos Espiérez, 2015, p. 41). Además, dicha situación afectó a la resolución de los procesos judiciales en curso, debido a las vacantes que se quedaron sin cubrir, debido a la imposibilidad de nuevos nombramientos. De haber continuado dicha situación de interinidad, la misma hubiera supuesto un verdadero colapso en el conjunto de la Administración de Justicia.

El pasado mes de octubre, el nuevo CGPJ ha acordado la convocatoria de más de 50 plazas para cubrir partes de las vacantes que el bloqueo del Consejo, y la posterior aprobación de la norma del año 2021, ocasionó dentro del sistema judicial. Se trata pues del primer paso para lograr el normal funcionamiento de la Administración de Justicia.

No obstante, a pesar de la renovación de órgano, resulta necesario abrir un debate que desemboque en los consensos necesarios que permita la modificación de un sistema de elección que se ha demostrado ineficaz para la consecución de los objetivos del Consejo y su correcto funcionamiento. Son las dos grandes fuerzas políticas las que tienen la responsabilidad de abrir ese debate y lograr un sistema de elección distinto. Para ello, se requiere de una clara voluntad política, alejada de sistemas puros que nos puedan llevar a los riesgos corporativos y políticos a los que el órgano se ha enfrentado desde su nacimiento.²³ No se trata de renovar el Consejo en sí mismo, sino de lograr un modelo nuevo, que garantice verdaderamente la independencia judicial del órgano, tanto en su imagen externa, hacía la opinión pública, como en el ejercicio de sus funciones.

V. CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL: RENOVACIÓN DEL ÓRGANO Y APROBACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA 3/2024, 2 DE AGOSTO

Planteada la problemática en la que se mueve el Consejo General del Poder Judicial, es necesario buscar una solución que, por una parte, evite generar problemas añadidos y, por otro, resulte un sistema eficaz que garantice la independencia judicial (Cabellos Espiérrez, 2023). Para ello, resulta imprescindible volver a la literalidad del artículo 122 de la Constitución, pero con ciertos matices para no caer en las lógicas corporativas del modelo de 1980. No obstante, antes de entrar a plantear una propuesta que contribuya a la solución de este problema, conviene realizar un pequeño y breve recorrido sobre la situación actual en la que se encuentra el órgano de gobierno de los jueces.

Efectivamente, como se ha manifestado ya, el estado de interinidad del Consejo se ha mantenido más de un lustro, siendo necesaria la intervención de la Unión Europea para poner fin a esta situación. La dimisión, en octubre del año 2022, del entonces presidente del CGPJ, Carlos Lesmes o las reformas legislativas llevadas a cabo sobre el régimen jurídico del CGPJ, han sido una muestra clara de la parálisis a la que ha estado sometida el órgano de los jueces. A lo largo de estos años, hemos visto ciertas propuestas que han tenido como objetivo terminar con la situación de interinidad que ha vivido el órgano. Una de ellas, fue la planteada en el mes diciembre del año 2023, por el entonces presidente del CGPJ, Vicente Guilarte. Dicha propuesta se basaba en un recorte de competencias del órgano en materia de nombramientos, en el que los presidentes de Audiencias Provinciales y Tribunales Superiores de Justicia fueran elegidos por jueces de ese territorio. En cuanto a los magistrados del Tribunal Supremo, estos serían nombrados por un órgano, dependiente del CGPJ.²⁴ Con esta iniciativa, se pretendía una profesionalización en los principales nombramientos realizados y alejar la influencia de los dos principales partidos políticos como consecuencia del sistema de elección parlamentaria. Sin embargo, la propuesta nunca llegó a materializarse.

La intervención de la Unión Europea, ante este problema, ha sido continua. Las primeras reuniones se produjeron en enero del 2024, con la intervención del Comisario de Justicia Reynders.²⁵ Las posiciones entre ambas partes siguieron intactas, lo que provocaron un fracaso de las negociaciones. No obstante, la intermediación de la UE, generó que esto dejará de ser un problema estrictamente nacional.

Además, de manera reiterada, la Comisión Europea ha expresando su preocupación y malestar sobre la situación de interinidad del Consejo, así como de otras instituciones relevantes como el Ministerio Fiscal.²⁶ Asimismo, no solo la Comisión Europea instó a la renovación, sino que otros organismos como el Comité Ejecutivo de la Red Europea Consejos Judiciales (RECJ) y la Asociación Europea de Jueces, las que exigieron a los dos principales partidos políticos que procedieran a la renovación del órgano.

Así pues, el pasado mes de mayo, se volvieron a retomar las negociaciones entre los dos principales partidos políticos, nuevamente con la intervención de la vicepresidencia de la Comisión Europea. En esta ocasión, se logró un acuerdo que incluía, no solo la renovación del Consejo, si no una reforma legal de la Ley Orgánica del Poder Judicial con relación a este órgano.

El acuerdo, como se ha indicado, no solamente prevé una renovación del CGPJ, sino el compromiso mutuo de ambas formaciones políticas de presentar una proposición de ley orgánica conjunta con el fin de mejorar, entre otros, las garantías de independencia de los jueces y magistrados o una propuesta del cambio en el sistema de elección del órgano. Así pues, el pasado día 2 de julio, se registró conjuntamente por el PP y el PSOE, una Proposición de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial y el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.²⁷ La ya Ley Orgánica 3/2024, de 2 de agosto, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y de reforma de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, introduce algunas novedades importantes a las que debemos hacer referencia a continuación.

En primer lugar, en materia de jueces y magistrados se introducen algunos aspectos interesantes: por una parte, el incremento de quince a veinte años de ejercicio en la carrera judicial para poder ser nombrado magistrado del Tribunal Supremo, y, por otra parte, aquellos jueces que, habiendo estado en cargos de elección popular o designación política quieran reingresar en la carrera judicial, deberán estar en situación de servicios especiales, durante dos años desde el cese o renuncia del cargo político.²⁸ Estas medidas tienen como objetivo reforzar las garantías de independencia judicial en el ejercicio de la función jurisdiccional de los jueces y magistrados.

En segundo lugar, en relación con el CGPJ se introducen algunos aspectos tales como: de un lado, el establecimiento de un régimen de incompatibilidad por el que no podrá ser nombrado vocal²⁹ aquel que haya ocupado algún cargo en los cinco años anteriores; de otro lado, la obligatoriedad de comparecencia de los candidatos ante la Comisión correspondiente de la Cámara y presentación de una memoria de méritos y objetivos, y, por último, la creación de una Comisión de Calificación dentro del CGPJ que valore sobre todos los nombramientos de los que este órgano sea competente,³⁰ y un quorum de tres quintos del pleno del Consejo para los nombramientos de los presidentes de Audiencia Provinciales y los magistrados de las distintas Salas del Tribunal Supremo.

Por último, la presente Ley Orgánica introduce una disposición adicional única en la que se prevé que, en el plazo de seis meses, una vez se produzca la entrada en vigor de la ley, que el nuevo Consejo planteé a las Cortes Generales y al Gobierno una propuesta de reforma del sistema de elección, no sin antes haber realizado un estudio sobre los sistemas de elección de los vocales de órganos análogos y que dicha propuesta sea aprobada por tres quintos de los vocales.

Sin duda, las novedades introducidas refuerzan la actuación independiente de los jueces y mejora la independencia judicial. Sin embargo, no suponen un avance significativo en cuanto a garantizar un cambio en el sistema de elección de los vocales del CGPJ. Si bien es cierto, que la ley orgánica establece la obligatoriedad de presentar una propuesta para cambiar el sistema de elección, no existe una garantía real de que el Gobierno y las Cortes Generales deban aprobar esa propuesta. Dejamos pues al arbitrio de la mayoría parlamentaria de turno la solución de un problema que requiere de compromisos claros, que garanticen un cambio del modelo.

VI. DESCRIPCIÓN DEL MODELO ITALIANO COMO REFERENTE PARA EL MODELO ESPAÑOL

Las consecuencias, tanto jurídicas como políticas, antes tratadas, nos llevan a la conclusión de que debemos atender a determinados condicionantes en el sistema de elección de los vocales del Consejo. La tradición constitucional y el contexto histórico, son algunos de los elementos esenciales para entender los posibles cambios dentro del modelo judicial español y las lógicas en las que los principales actores, tanto políticos como jurídicos, se mueven, toda vez que la traslación de esta institución se hizo sin la introducción de aquellos elementos del sistema de elección italiano que se tratará a continuación.

La elección del sistema de elección italiano se debe a la notable influencia que supuso la Constitución Italiana de 1947 para el constituyente español. Por ello, merece la pena un estudio breve sobre la creación e implementación del Consejo Superior de la Magistratura Italiana, pero no con el objetivo de realizar un análisis de Derecho Comparado, sino para mostrar los defectos que tiene el modelo de elección de los miembros del CGPJ. Por tanto, debemos de quedar claro que no nos encontramos ante un trabajo de investigación de Derecho Comparado y que la elección de Italia no es una decisión al azar.

En consecuencia, no se trata de realizar un mero recorrido jurídico-histórico sobre esta institución, sino un análisis, el cual pretende mostrar los errores cometidos por el constituyente español a la hora de importar esta categoría jurídica. Efectivamente la adopción de esta figura jurídica, en nuestro texto constitucional, fue prácticamente idéntica, pero el “fracaso” en la implementación y fines, se debe a que su adopción se produjo sin algunos elementos esenciales, que garantizasen la independencia judicial, como eran la eliminación de controles internos en la carrera judicial y la no existencia de un sistema electoral proporcional de elección de sus miembros.

A la vista de las razones mencionadas se realizará, en primer lugar, un recorrido jurídico- histórico sobre el órgano de gobierno de los jueces en Italia. La primera idea que podemos extraer es que la configuración del sistema italiano y la creación del llamado Consejo Superior de la Magistratura (CSM). Más allá de la composición de este órgano, que se abordará con posterioridad, se logró una mayor profesionalización de la magistratura, un amplio catálogo de competencias atribuidas al CSM, sobre todo aquella relativa a la carrera judicial y al estatus jurídico de los jueces, consiguiendo una visión del mismo, alejada de la concepción estrictamente funcionarial (Guarnieri y Pederzoli, 1999). Así pues, la figura del juez se entendía como algo que transcendía de lo meramente legal, a raíz a su formación personal y cultural (Pizzorusso, 1999).

En lo relativo a la composición del Consejo Superior de la Magistratura, el debate constituyente aporta elementos importantes para mostrar las dos alternativas que se expusieron durante el proceso. Por un lado, la postura defendida por liberales y católicos que abogaban por que el Consejo estuviera formado únicamente por jueces y magistrados, elegidos entre sus pares, apostando así por un modelo corporativista puro. Por otro lado, el otro modelo, defendido por sectores de izquierda, se basaba en una composición mixta formada por juristas, elegidos por el Poder Legislativo y miembros de la carrera judicial, evitando así excesos corporativistas dentro del órgano (Gianfranco, 1979). El debate fue arduo, pero se fraguó con una composición mixta, en la que dos tercios de los magistrados serían elegidos por el Poder Judicial y una tercera parte estaría formada por juristas de reconocida competencia, que designaría el Poder Legislativo.

A la vista de lo expuesto, existen una similitud entre ambos modelos, italiano y español. Ambos modelos abogaban por un modelo mixto, mayormente corporativo, que se desvinculase de los excesos que puedan ocasionar los sistemas de elección puros. En el caso de Italia, hubo intentos de obstaculizar la correcta aplicación del modelo. El papel que desempeñó el Consejo Superior de la Magistratura fue clave a la hora de lograr los contrapesos y equilibrios dentro del sistema frente a las injerencias provenientes de la corriente, claramente conservadora, de la Corte de Casación, en clara sintonía con las fuerzas de centro y derecha, que vieron reducido su papel a raíz de la creación y puesta en práctica del CSM, quedando relegado a un papel ínfimo el Ministerio de Justicia (Miranda Bonilla, 2019). Junto al CSM, vale la pena destacar la Asociación Nacional de la Magistratura italiana, cuya labor fue de vital importancia para lograr una verdadera pluralidad dentro del órgano (Bonasi, 2010).

Así pues, se articuló un sistema de elección que, pese a sus posibles deficiencias, ha sido exitoso en Italia. Un modelo que se ha caracterizado por la introducción de aspectos informales, una imagen proyectada hacía la opinión pública del Poder Judicial, basada en dos criterios: el fortalecimiento de los componentes judiciales del Consejo Superior de la Magistratura, que ayudó a aglutinar propuestas de política judicial por parte de los jueces y una relación directa y fluida con los medios de comunicación basada en la transparencia en su labor y alejada de la lógica de los partidos políticos (Rebufa, 1993).

Analizado el CSM y el sistema de elección imperante, observamos como la importación a España no fue satisfactoria. La dispersión del cuerpo judicial en asociaciones como la Asociación Profesional de la Magistratura, Jueces por la Democracia o Francisco de Vitoria, muestran una magistratura dividida en segmentos, unida a la colaboración directa de algunas asociaciones con los principales partidos políticos: PP y PSOE. Por tanto, se pueden extraen algunas conclusiones: en primera lugar, una escasa unidad del conjunto de la magistratura española en la búsqueda de una independencia judicial, como consecuencia del papel de las asociaciones; en segundo lugar, una colaboración plena entre asociaciones judiciales y partidos políticos que contribuye a la politización del órgano, y por último, la nula comunicación de la magistratura española con los medios o escasas propuestas de solución al momento actual que vive el CGPJ.

En definitiva, la elección del modelo judicial de Italia tiene por objeto mostrar los defectos que el Consejo General del Poder Judicial arrastra y que inciden en la garantía de la independencia judicial que el órgano debe preservar. He aquí los motivos que justifican la elección sobre el modelo judicial italiano frente a otros como el portugués o el francés. No obstante, nuevamente debemos de reiterar que no se trata de un artículo de investigación de Derecho Comparado, si no que la elección del modelo italiano se debe única y exclusivamente a la influencia que tuvo el sistema de elección italiano en la creación y composición del Consejo General del Poder Judicial.

VII. PROPUESTA DE SOLUCIÓN PARA EL CGPJ

A pesar de la renovación del órgano, el problema del Consejo General del Poder Judicial requiere de una propuesta seria y eficaz que garantice los objetivos para los que fue creado, evitando las lógicas asociativas y partidistas.

El modelo del año 1980 otorgaba un claro predominio de los jueces y las asociaciones judiciales en el nombramiento de los vocales, lo que, en apariencia, permitía una aplicación de la separación de poderes. No obstante, este modelo corporativo carecía de mecanismos de control en cuanto a la actuación administrativa y organizativa del órgano, además de otorgar amplias competencias a los vocales (Aguiar de Luque, 2016). Ello, llevó a un excesivo corporativismo y a un incumplimiento del principio de responsabilidad (artículo 9.3 de la Constitución). En palabras de Santaolalla López: “la idea de control se diluye hasta casi desaparecer, con un desapoderamiento tan amplio a favor de los jueces y magistrados que el servicio público de la justicia se hace opaco e infiscalizable” (Santaolalla López, 2001-2002). Por ello, se debieron plantear algunos aspectos que hubiesen permitido corregir esta dinámica.

Sin embargo, como ya hemos destacado con anterioridad, se pasó a un modelo de elección parlamentaria, que tampoco ha resuelto los problemas del CGPJ, generando además otros nuevos. Ya hemos hecho referencia a la responsabilidad de las dos principales fuerzas políticas en este asunto, pero más allá de su participación o no en la búsqueda de soluciones, a lo largo de este epígrafe abordaré algunas propuestas que, a pesar de haber sido planteadas hace más de una década, considero adecuadas para aportar algunas reflexiones al debate existente en torno al sistema de elección del Consejo. Aunque debe de quedar claro que con la presente propuesta que les voy a plantear, se pretende dar un paso más allá del meramente teórico y doctrinal, ofreciendo una solución estudiada que termine con el conflicto constante acerca del Consejo General del Poder Judicial.

Debemos de dejar claro que la situación de interinidad del Consejo General del Poder Judicial no ha sido un problema meramente teórico sobre la idoneidad de un sistema de elección u otro de los miembros del CGPJ, sino que esta situación ha tenido sus consecuencias sobre el conjunto de los ciudadanos, ya que es necesario garantizar un correcto funcionamiento de la Administración de Justicia. Debemos de insistir, como se ha hecho a lo largo del presente artículo, que el Consejo General del Poder Judicial no es una institución que forme parte del Poder Judicial, pero las competencias que ejerce si tienen un impacto directo sobre este último y su normal funcionamiento.

Una vez planteado el problema, debemos de centrarnos en el contenido de la propuesta. Para ello, debemos de realizar un breve orden cronológico y para ello debemos de retrotraernos a la X Legislatura. No obstante, debemos de aclarar que a pesar de que la propuesta que se va a plantear tenga como punto de partida soluciones que se presentaron hace más de una década, no hace que la misma pierda su valor científico, pues muchos de los problemas que existían entonces, siguen estando presentes en la actualidad.

En primer lugar, debemos de partir del resultado de las elecciones generales del año 2011, donde el Partido Popular ganó las elecciones con mayoría absoluta, siendo elegido Presidente del Gobierno Mariano Rajoy. El nuevo Gobierno decidió llevar a cabo una reforma del sistema de elección de los vocales del CGPJ. Para ello, constituyó una Comisión Constitucional para la elaboración de un borrador, que tenía como objetivo presentar una propuesta sobre la reforma del modelo actual, que fuera debatida y aprobada en las Cortes Generales. Esa propuesta planteaba dos objetivos esenciales: el primero, la reforma del sistema de elección de los vocales del Consejo, con el objetivo de garantizar la independencia judicial y la pluralidad dentro del órgano; el segundo, en consonancia con lo anterior, alejar al CGPJ de la influencia de los partidos y las asociaciones judiciales (Sánchez Barrios, 2013). Estos dos objetivos se plantearon en la propuesta realizada en la Comisión Constitucional y donde vamos a analizar a continuación.

En primer lugar, el sistema de elección de los doce vocales de procedencia judicial. La propuesta presentada abogaba por una lectura más ceñida a la literalidad del artículo 122 de la Constitución, donde serían los jueces y magistrados los que elegirían a los doce vocales de los veinte vocales del órgano. En principio, esto podría suponer la vuelta al modelo de 1980. No obstante, la propuesta no planteaba algunas barreras legislativas con relación a las candidaturas a vocal del Consejo,³¹ que si preveía el sistema de elección corporativo y que generaba, en parte, ese excesivo corporativismo del que hemos venido haciendo referencia en el presente artículo.

En segundo lugar, la búsqueda de una representación proporcional dentro del Consejo General del Poder Judicial. Uno de los problemas que ha arrastrado este órgano ha sido las ya citadas lógicas corporativas y de los partidos políticos, que nos han traído los dos modelos de elección imperantes. Un verdadero pluralismo dentro del órgano es el que garantiza el cumplimiento de la independencia judicial, uno de los objetivos por el que fue creado el Consejo.

Por ello, la propuesta presentada planteaba una representación equilibrada, que se garantiza a través del sistema electoral “Hare”,³² con la existencia de listas abiertas de los candidatos a vocal, admitiéndose preferencia en el voto emitido por los jueces y magistrados (Elvira Perales, 2016). Esto último permitiría una intervención directa de los electores (jueces y magistrados) en las listas, lo que supondría un reflejo del pluralismo existente dentro de la carrera judicial,³³ y, en la práctica, un alejamiento de la influencia de los partidos políticos en la designación de los vocales de procedencia judicial.

En tercer lugar, la independencia en la actuación del Consejo General del Poder Judicial. Como ya hemos citado, se planteaba la posibilidad de presentar listas independientes al margen de las asociaciones judiciales. La Ley 2/2001, de 28 de junio, sobre composición del Consejo General del Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, ya preveía esta posibilidad de presentar listas independientes, pero exigía unos requisitos excesivos que producía una serie de dificultades a la hora de poder presentar listas independientes (De la Oliva Santos, 1992).

La eliminación de estos requisitos y la flexibilización de los avales para poder presentarse permitiría igualar las posibilidades de acceso a vocal del Consejo a todos los jueces y magistrados, tanto aquellos que estuvieran afiliados a una asociación judicial como los que no, y garantizar la participación de todas las asociaciones, incluidas las minoritarias. Además, para evitar la dispersión del voto, se exigía el 5% de avales, como medida de apoyo a la candidatura por parte de las listas independientes como por aquellas asociaciones judiciales que no superasen el 5% de sus miembros pertenecientes a la carrera judicial (Elvira Perales, 2016).

Por tanto, la propuesta buscaba la participación de las diferentes corrientes en la judicatura, donde las mismas debían estar representadas de forma proporcional a su apoyo, garantizando así una pluralidad dentro del órgano. La exposición de motivos del borrador refleja la intención clara del legislador de implantar un sistema proporcional, más allá de listas individuales de candidatos, para lograr el máximo pluralismo, mientras que el valor personalista se introducía en la posibilidad de expresar una preferencia de voto a través de las listas abiertas (Presno Linera, 2012). La combinación de ambos criterios conseguiría la participación del cuerpo judicial en el proceso de selección de los vocales, haciendo efectivo lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución. Sin duda, la propuesta que se planteó en la extinta Comisión Constitucional, que no se llegó a materializar en la Ley Orgánica 4/2013, hubiera permitido contar con una solución a los problemas que tenía y sigue teniendo el Consejo.

Por otra parte, con relación a los ocho vocales restantes, serían elegidos por las Cortes Generales, tal y como dispone el citado artículo 122 de la Constitución, aunque con ciertos matices. La selección de los candidatos a vocal debe basarse en criterios puramente objetivos y de mérito de sus candidatos. Para ello, sería necesario establecer de criterios más objetivos y de transparencia, a fin de que pueda haber un control externo por parte de la ciudadanía. En relación con estos los criterios, se debería realizar una evaluación cualificada por parte de organismos ajenos al ámbito institucional, lo que mejoraría la imagen de independencia externa, de transparencia e información a la opinión pública, alejando así los intereses de los partidos políticos en establecer cuotas dentro del Consejo.

Además de la propuesta que se planteó en la X Legislatura, y de la que creó debería ser tenida en cuenta como posible solución a los males del sistema de elección corporativa, existen otras sugerencias que se ha expuesto de la mano de constitucionalistas como Serra Cristóbal, muy en la línea de la expuesta aquí y que vale la pena que destaquemos. En opinión de este constitucionalista se debería reducir los avales necesarios a vocal y dividir los asientos entre jueces afiliados y los que no, que permitiría una pluralidad y alejamiento de cualquier posible injerencia. Alternativas pues, no han faltado, tan solo la falta de responsabilidad de los actores políticos, que nos ha traído hasta está situación.

VIII. CONCLUSIONES

PRIMERA. - Los distintos sistemas jurídicos enfrentan las relaciones entre el Poder Judicial y la política de distinta manera. En ello van a incidir las propias sinergias históricas, culturales, la propia cultura política del Estado. La actuación de los tres poderes de un Estado y la interrelación que entre ellos exista, siempre intentando respetar un principio básico como es el de la separación de poderes, nos dará muestra de cómo es el sistema jurídico-político del país. Ciertamente el concepto de independencia judicial es esencial si queremos realizar un análisis sobre el Consejo General del Poder Judicial.

Pues bien, el sistema de gobierno del Poder Judicial implantado en nuestra Constitución responde a una reivindicación constante de autogobierno de la propia magistratura, con el que se esperaba la búsqueda de soluciones a los problemas reiterados que ha sufrido este poder del estado. Por este motivo, se creó el CGPJ para preservar y hacer efectivo el principio de independencia judicial y el autogobierno. Para la consecución de lo anterior, resulta necesario, por una parte, desterrar falsos debates sobre el supuesto déficit de legitimidad democrática de la institución y, por otro, alejar a este de posibles injerencias de los partidos políticos y de las asociaciones judiciales.

SEGUNDA. - Con relación a la legitimidad democrática, tanto el Poder Judicial como el CGPJ poseen una legitimidad en las funciones que desempeñan, pues las mismas emanan de la Constitución. Eso sí, ambas legitimidades son diferentes, como así se ha querido dejar claro en el presente artículo. Es cierto que estamos ante un delicado equilibrio, sobre todo en el sistema de elección de los vocales del Consejo, debido a la existencia de un modelo caduco, cuyo cambio se propició por aquellas lógicas corporativas de hace más de cuarenta años. Por tanto, la protección y cuidado del Estado de Derecho es siempre de vital importancia, donde resulta necesario cambiar aspectos que socavan los principios sobre los que se asienta. Uno de ellos, es el de garantizar la independencia judicial como baluarte de la protección de los ciudadanos.

Lo anterior requiere de la actuación imparcialidad y objetiva de los jueces y magistrados, en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, así como un comportamiento evasivo de la clase política de realizar cualquier acto que pueda socavar la labor de la magistratura y de otras instituciones que, a pesar de que no forman parte del Poder Judicial, son vitales para un adecuado funcionamiento de nuestro Estado de Derecho. Es aquí donde juega un papel esencial el Consejo General del Poder Judicial como garante del principio de independencia judicial, el autogobierno y el adecuado funcionamiento del propio Poder Judicial.

Por ello, un adecuado sistema de elección de los vocales del Consejo resulta primordial si queremos garantizar los fines expuestos en el párrafo anterior y alejarla de los intereses políticos y asociativos. El papel de las asociaciones judiciales no ha sido el adecuado desde la creación de este órgano, pues han actuado, en ocasiones, como colaboradores necesarios de los intereses de los partidos políticos, en perjuicio de los del propio cuerpo judicial. Tal situación, ha incrementado una imagen de descredito a este órgano constitucional.

TERCERA. - Del mismo modo, la situación de bloqueo a la que ha visto sometida el Consejo, hasta el pasado mes de julio, es una prueba más del sometimiento de esta institución a intereses políticos. Tales intereses nos llevaron a una verdadera situación de colapso en la Administración de Justicia. La no renovación del órgano, en estos casi seis años, unida a la prohibición de realizar nombramientos dentro de la carrera judicial, son algunos de los ejemplos que nos refleja esa situación de parálisis. El ya nuevo Consejo General del Poder Judicial, tras el nombramiento de su nuevo presidente, está realizando numerosos nombramientos para cubrir todas las vacantes judiciales de los últimos tres años.

La ya citada Ley Orgánica 3/2024, de 2 de agosto, ha introducido elementos importantes que refuerzan la imparcialidad de los nombramientos del órgano. Aspectos tales como el incremento de quince a veinte años, de ejercicio en la carrera judicial, para poder ser nombrado magistrado del Tribunal Supremo; el no acceso a vocal de aquellos que hayan ocupado un cargo político en los cinco años inmediatamente anteriores; o la exigencia de un quorum de tres quintos del Consejo para nombrar a ciertos puestos de la carrera judicial (presidentes de audiencias provinciales o tribunal supremo), suponen un refuerzo de la imparcialidad y del principio de independencia judicial.

No obstante, a pesar de estas novedades que introduce la ya citada ley orgánica, dicha norma no viene a solventar el problema principal, que es el sistema de elección de los vocales del Consejo. Si bien es cierto, que la norma introduce, en su disposición adicional única, la obligación de presentar, en el plazo de seis meses, una propuesta de reforma del sistema de elección del CGPJ a las Cortes Generales y al Gobierno, no existe ninguna certeza de que la misma se llegue a aprobar, pues es necesario un compromiso real de los principales actores políticos. En todo caso, tocará esperar al contenido de dicha propuesta una vez la misma sea presentada

CUARTA. – A la vista de lo expuesto en el apartado anterior, es cierto que se pone fin a la situación de bloqueo del Consejo General del Poder Judicial, y con ello a los efectos negativos generados por la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, ya destacados en el presente artículo de investigación. Sin embargo, debemos de resaltar la vuelta nuevamente a una lógica partidista y a la falta de compromiso, ya destacada, de los principales responsables políticos, de cambiar el sistema de elección parlamentaria. Por ello, algunos de los aspectos analizados en la propuesta planteada en el presente artículo de investigación, podrían contribuir a un modelo exitoso que permita garantizar el ya mencionado principio de independencia judicial.

En este contexto, la puesta en práctica de este modelo híbrido permitiría solventar los problemas constantes que la institución ha padecido, y que han sido puesto de manifiesto por la Comisión Europea en sus Informes sobre el Estado de Derecho. El establecimiento de un sistema electoral proporcional con listas abiertas; la búsqueda de candidatos de procedencia judicial alejados del asociacionismo judicial; la mejora de los criterios de selección para dotar de una mayor objetividad la elección de los miembros; o una evaluación exhaustiva por organismos externos de los ochos vocales de no procedencia judicial, son algunos de los elementos que podrían lograr un éxito de este modelo.

QUINTA. - Sin duda, los pasos dados hasta ahora suponen, en cierta medida, mejoras sustanciales, pero que no acaban con el problema principal. Hoy, resulta más que necesario un cambio en el sistema de elección de los jueces, que logre la consolidación de un modelo nuevo, alejado de los intereses partidistas y asociativos. Aquí el problema que se sigue planteando es el excesivo corporativismo que puede volver a producirse si no existe una verdadera representación de todas las corrientes existentes dentro del cuerpo judicial, que garantice así la pluralidad del órgano. Independencia judicial por supuesto, pero también marcada por la pluralidad del órgano. La mejora en los mecanismos de elección de los candidatos a vocales del CGPJ, elevar los niveles de transparencia del órgano, evaluaciones externas de los candidatos, son aspectos adicionales necesarios. Todo ello, para mejorar la calidad de la institución y, por ende, el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia.

BIBLIOGRAFÍA

Notas

^1. Véase la Constitución Española de 1978. Boletín Oficial del Estado. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229.

^2. Cabe destacar que la renovación de los vocales del CGPJ se debe realizar por una mayoría de tres quintos de ambas Cámaras, para lo que resulta necesario el acuerdo de los dos principales partidos políticos, PP y PSOE.

^3. El acuerdo se selló el pasado 25 de junio de 2024 en Bruselas, entre Esteban González Pons (PP) y el ministro Félix Bolaños (PSOE), con la intermediación de la vicepresidenta la Comisión Europea Margaritis Schinas. En dicho acuerdo se acordó la reforma de la LOPJ y del Estatuto del Ministerio Fiscal, para garantizar la imparcialidad y la independencia en la actuación tanto del CGPJ como el Ministerio Fiscal.

^4. Vale la pena citar algunos trabajos doctrinales u obras como Elvira Perales (2016), Iñiguez Hernández (2008) o De Esteban y López Guerra (1978).

^5. En referencia al acuerdo firmado el pasado mes de junio en Bruselas por los dos principales partidos políticos.

^6. La citada ley fue aprobada en la anterior legislatura por el Gobierno de coalición del PSOE y Unidas Podemos. La reforma se basaba en la modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y que provocaba que, de las funciones atribuidas al Consejo cuando el mismo se encuentra en funciones, se suprimió la de poder realizar nombramientos y ascensos dentro del Poder Judicial.

^7. De manera precisa, cómo haremos referencia posteriormente, uno de los motivos que se alegaron por los recurrentes en el recurso de inconstitucionalidad presentado contra la reforma de Ley Orgánica del Poder Judicial del año 1985, fue el conflicto que subyace entre los preceptos 122 y 66.2 de la CE que conllevaba, en palabras de los recurrentes, una extralimitación que las Cortes tenía asignadas por el último precepto mencionado, lo que provocaba la clara inconstitucionalidad.

^8. Ello unido a otro tipo legitimidad de carácter formal que es creada por la regulación constitucional y legal (Mc Cormick, 1995).

^9. En adelante se hará referencia a dichas siglas.

^10. El primer intento se produce en el año 1873, que tenía por objeto transitar hacía una autonomía y autogobierno del Poder judicial. Fue llevada a cabo por el ministro de Gracia y Justicia, Nicolás Salmerón el 9 de mayo de 1873, mediante Decreto. Dicho Decreto tenía como finalidad la traslación de las competencias en la cobertura de vacantes del Ministerio de Gracia y Justicia al Tribunal Supremo. Así se justificaba en la Exposición de Motivos: “Amplia confianza pone el ministro que suscribe en el alto Cuerpo, a quien en primer término compete velar por el honor de la Magistratura española, esperando habrá de cumplir su nuevo cometido con el riguroso celo y severa justicia que corresponde a hombres de honor y de conciencia fortalecidos con el culto del derecho y templados en el servicio a la patria”. Sin embargo, el Golpe de Estado del General Pavía en enero de 1874 frustró la aplicación de este decreto. El segundo intento fue durante el Directorio Militar de la Dictadura del General Miguel Primo de Rivera. El Decreto del 20 de octubre de 1923 creó la llamada Junta Organizadora del Poder Judicial como órgano de gobierno de los jueces, que tenía encomendada la facultad de proponer al Ministerio de Gracia y Justicia los nombramientos que estos debían hacer, así como resolver todos aquellos asuntos que, en los cinco últimos años, quedarán pendientes. Si bien es cierto, que la elección y composición era corporativa, la naturaleza del órgano duraría poco, volviendo en el año 1926 a una reforma por la que se sustituye la Junta por un Consejo Judicial y un régimen de provisión realizado por el propio Ministerio (Pérez Alonso, 2018).

^11. En los trabajos parlamentarios de la Ley Orgánica 1/980, que regulaba el CGPJ se pone de manifiesto el consenso político imperante, que permitió la aprobación de la Constitución de 1978 y, en particular, se materializó en la creación de esta institución (Gerpe Landín, 2002).

^12. No solo el diputado socialista puso de manifiesto la necesidad de garantizar la independencia judicial y la propia separación de poderes, sino que el propio ministro de Justicia de entonces, Cavero Lataillade habló en estos términos en el Congreso: “…el proyecto aprobado por el Gobierno a la vista de las enmiendas presentadas por los distintos grupos parlamentarios, consiguiendo un texto en el que se ha logrado aproximar sensiblemente las distintas posturas […] Considero conveniente para el mejor desarrollo de la Constitución que las leyes de carácter organizativo alcancen una aceptación notoriamente mayoritaria para asegurar su mejor implantación y consolidación”. Ambas afirmaciones realizadas por distintas personalidades políticas muestran un síntoma claro de la voluntad mayoritaria de las fuerzas políticas de proceder a la efectiva aplicación del artículo 122 en el sistema de elección de los vocales del Consejo (Sainz Moreno, 1980).

^13. En los debates parlamentarios de la ley, varios grupos parlamentarios estuvieron en contra de esta última atribución al órgano, pues consideraban que tales atribuciones sobre el personal de la Administración de Justicia que no ejercía funciones jurisdiccionales, no conllevaban un reforzamiento de la independencia judicial (Sainz Moreno, 1980).

^14. El tercer y cuarto turno es otro modo de acceso a la judicatura, en el que se reserva un porcentaje de las plazas para juristas de reconocido prestigio o abogados de reconocida competencia con más de 15 años de profesión para el acceso a la categoría de juez o magistrado.

^15. La pluralidad dentro del órgano de gobierno de los jueces fue una voluntad manifestada por los socialistas. Durante los debates parlamentarios de la Ley de 1980, el diputado Peces-Barba mostró su voluntad férrea de garantizar la pluralidad dentro del Consejo. Prueba de ello, fue la ampliación de la composición del órgano de quince a veinte vocales, cuestión por la que luchó Peces-Barba a fin de lograr una representación de todas las categorías judiciales (De Esteban y López Guerra, 1978).

^16. No obstante, vale la pena destacar de la STC 108/1986 que, a pesar de que declara la constitucionalidad de la norma al entender que el sistema de elección parlamentaria no contraviene ni excede los límites marcados por la Constitución al legislador, advierte: “se corre el riesgo de frustrar la finalidad señalada en la norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objeto perseguido”. Además, a renglón seguido, advierte de que las fuerzas políticas implicadas puedan actuar atendiendo a sus intereses y cubran las distintas vacantes en proporción a su fuerza parlamentaria. Esto último ha sido lo que, años después, ha desembocado en la situación actual en la que se encuentra el CGPJ (Porras Nadales, 1987).

^17. Boletín Oficial del Estado, “Ley 4/2021, de 29 de marzo”, 30 de marzo de 2021. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2021-4907

^18. Es por ello por lo que la “propuesta sobre su composición y funciones debe garantizar: la funcionalidad del órgano, su autonomía institucional, la eficacia en el cumplimiento de sus funciones, y el control sobre sus actuaciones” (Gerpe Landín, 1992, p. 183).

^19. La Ley Orgánica citada se presentó a través del Grupo Parlamentario Socialista a través una Proposición de Ley y no como Proyecto de Ley, lo que evita precisamente la solicitud de informes preceptivos al CGPJ, el Consejo de Estado o Consejo Fiscal sobre los riesgos o posibles bondades de los anteproyectos o proyectos de ley u otras disposiciones generales que afecten a una reforma sobre Leyes Orgánicas en vigor.

^20. Ello conlleva a esa alteración de la voluntad de la Cámara y al derecho de las minorías parlamentarias, vulnerando el artículo 23 de la Constitución española.

^21. A lo largo de la sentencia se hace constante referencia a la STC 108/1986 que declaró constitucional el modelo de elección parlamentaria de los vocales del CGPJ aprobado en el año 1985.

^22. El voto particular fue presentado por los magistrados Ricardo Enríquez Sancho, Concepción Espejel Jorquera, César Tolosa y Enrique Arnaldo Alcubilla. Tribunal Constitucional de España, “Sentencia 128/2023, de 2 de octubre”. https://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/29736

^23. A pesar de que esta afirmación pueda sonar contradictoria, la vuelta a un sistema mixto, tal y como expresa el citado artículo 122, debe hacerse con una serie de garantías que eviten esos riesgos corporativos. Uno de ellos, garantizar la pluralidad dentro del órgano o controles internos, para evitar dichos riesgos.

^24. Como novedad se introducía la posibilidad de proponer como candidatos a otros profesionales de la Justicia como registradores, notarios, abogados del Estado, etc.

^25. El pasado mes de enero se propuso por parte del presidente del Partido Popular, Alberto Núñez Feijoo, la intervención del Comisario de Justicia Reynders a fin de lograr un entendimiento entre las principales fuerzas políticas para la renovación y cambio del sistema de elección.

^26. La Comisión Europea, en sus respectivos Informes sobre el Estado de Derecho en España del 2020 al 2023, ha mostrado su preocupación por la situación del CGPJ. Así pues, en todos los informes, se instaba a la necesaria renovación del órgano, así como un cambio en el modelo de elección de sus miembros que permitiera adaptarlo a los estándares europeos.

^27. Con relación al Ministerio Fiscal se introducen algunas novedades para garantizar la actuación e imparcialidad de la Fiscalía, pero que no mencionaremos pues no es objeto del presente artículo.

^28. Una vez entren en situación de servicios especiales, dicho juez o magistrado no podrá ejercer funciones jurisdiccionales durante ese periodo de tiempo y quedará adscrito al presidente del Tribunal Supremo o Tribunal Superior de Justicia, en función de que si el cargo de elección popular o designación política haya sido a nivel estatal o europeo (TS) o bien a nivel local o autonómico (TSJ). No obstante, esta situación no supondrá una merma económica para el juez o magistrado, que seguirá percibiendo la misma retribución que tenía antes de la excedencia voluntaria.

^29. Aquellos que no son de procedencia judicial, es decir, los ocho de veinte vocales.

^30. Con esto lo que se busca es una valoración más objetiva. Estará integrada por cinco vocales.

^31. La Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial fijaba un mínimo del quince por ciento de los integrantes de la carrera judicial para que pudieran acceder como vocales en el Consejo (Montero Aroca, 1990).

^32. El sistema electoral Hare es una fórmula utilizada en sistemas de representación proporcional que representa el número de votos requeridos para obtener un escaño. Este sistema resulta de dividir el número de votos válidos de unas elecciones entre el número de escaños en juego (Elvira Perales, 2016).

^33. Cabe destacar que el 45% de los jueces no forman parte de ninguna de las asociaciones judiciales existentes, catalogados como jueces no afiliados.

Información adicional

Cómo citar : Martín Gallardo, P. (2025). Consejo General del Poder Judicial: ¿de la crisis institucional a la reforma? Revista Estudios Jurídicos. Segunda Época, 25, e9094. https://doi.org/10.17561/rej.n25.9094

Revista de Estudios Jurídicos
ISSN: 1576-124X

Num. 25
Año. 2025

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL: ¿DE LA CRISIS INSTITUCIONAL A LA REFORMA?

Pascual Martín Gallardo
Universidad de Salamanca,España