Participación ciudadana en Chile: análisis e implicancias en la gestión de conflictos socioambientales

SUMARIO

I. Introducción. II. Definiciones conceptuales importantes. III. Cuerpo Normativos internacionales que contemplan la participación ciudadana. IV. Marco normativo nacional aplicable. V. Aspectos que involucran un proceso de participación ciudadana medioambiental. VI. La acción y autoorganización ciudadana como mecanismo de oposición a proyectos percibidos como riesgosos. VII. La participación ciudadana como mecanismo de prevención de conflictos. VIII. La ausencia de participación ciudadana y sus consecuencias judiciales. IX. Conclusiones. X. Bibliografía

I. INTRODUCCIÓN

La conflictividad social asociada a proyectos que afectan el medio ambiente es un fenómeno transversal que se presenta a nivel internacional, con creciente impacto en el desarrollo de los denominados proyectos de gran envergadura.

Por otra parte, debe considerarse que los procesos de inversión extranjera, así como una creciente competencia por parte de los diferentes Estados a fin de captar proyectos extractivos, son un incentivo para la conflictividad socioambiental.

Partamos definiendo qué se entiende por aplicación de procesos de participación pública. Para un grupo, constituye una forma de prevención de conflictos con comunidades locales en el contexto de grandes proyectos de infraestructura, principalmente considerando el impacto que tienen estos proyectos en la vida de las personas que serán potencialmente afectadas por el mismo considerando la opinión de las comunidades involucradas.

Por lo mismo, el mejor uso de la participación pública es preventivo más que reactivo, y su objetivo es lograr mejorar el balance de poder entre los cuerpos decisorios y las comunidades que son afectadas por la decisión, de forma tal que la vinculación del público en todas las diversas etapas del proceso, permiten incluso reformular la forma en la cual los poderes públicos regularán un determinado proyecto, puesto que la existencia de procesos participativos tiene el efecto de redefinir cuáles son las temáticas principales generando un conjunto de nuevas alternativas no prevista originalmente en el proyecto.

Así, un proceso de participación ciudadana tiene por objetivo generar insumos que permitan legitimar el resultado final, viabilizando la ejecución del proyecto en cuestión.

El objeto del presente texto es, justamente, exponer la situación que ha sucedido en Chile, un país que con sus peculiaridades tanto históricas, sociales, políticas y jurídicas, comparte con otros estados del ámbito Latinoamericano una estrategia de captación de inversiones extranjeras vinculada a los proyectos de inversión en el sector primario -en el caso de Chile, principal pero no exclusivamente, enfocado en la Minería- que se abocan a la exportación más o menos elaborada de estos recursos naturales hacia el extranjero y que constituyen el sustento principal del sistema económico de la nación.

Con todo, es importante hacer presente que en el presente texto, se hará un estudio sucinto, atendidas razones de formato y reglas editoriales, realizando algunas referencias a textos y fallos internacionales en materia de Derechos Humanos, a propósito del sistema interamericano, para luego seguir con el marco normativo aplicable sobre la participación ciudadana en materia medioambiental en Chile, concluyendo con un análisis de tres casos relevantes de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Chile.

De lo antes señalado, será posible correlacionar cómo y de qué forma, el estatuto internacional y la regulación interna chilena, van condicionando de una determinada manera la acción de los agentes tanto económicos como sociales, en el sentido que deben actuar de forma concertada y que deben planificar los procesos de inversión e instalación de proyectos que tienen impacto ambiental, no solo como un estándar de legitimidad o validación ante la sociedad, sino que como un imperativo democrático y regulatorio, que es indispensable para asegurar la sostenibilidad medioambiental y el bienestar general de la población no solo actual, sino que futura, sin perjuicio de promover relaciones sociales pacíficas, indispensables para una estabilidad política y certeza socioeconómica, tanto en el corto, mediano y largo plazo.

II. DEFINICIONES CONCEPTUALES IMPORTANTES

Una de las definiciones más completas sobre lo que se entiende como participación ciudadana la ha dado H. S Baum (2001) quien la expresa de la siguiente manera:

La “participación ciudadana” se refiere a la incorporación en la toma de decisiones públicas. En base a diferentes interpretaciones, “ciudadanos” pueden ser entendido como individuos o comunidades organizadas, y la “participación” puede implicar observación o poder. La frase “participación ciudadana” se utilizó para denotar los esfuerzos de remediación para involucrar a ciudadanos inactivos frente a la actividad del gobierno, pero puede incluir actividades ciudadanas autónomas en la sociedad en general, como el desarrollo local o comunitario, la planificación y la acción sociales. Los argumentos a favor de la participación ciudadana enfatizan de diversas formas los beneficios para los individuos, las comunidades, las organizaciones y la sociedad, incluido un mayor conocimiento, autoridad, poder y capacidad para resolver problemas. Los propósitos de la participación ciudadana incluyen comunicar información, desarrollar relaciones, desarrollar la capacidad de actuar y preservar o cambiar las condiciones. Los ciudadanos pueden ejercer diferentes cantidades de poder al participar en estos propósitos. Los medios de participación ciudadana incluyen grupos y organizaciones formales, reuniones, consultas, acción y asistencia técnica. Cuando la “participación ciudadana” se refiere a las comunidades, la participación plantea cuestiones de representación.

Es importante destacar, a modo de ejemplo, que la participación ciudadana es uno de los mecanismos que permite involucrar a los miembros de la comunidad en asuntos de su incumbencia, como son, por ejemplo, la planificación territorial y el desarrollo económico.

Sin embargo, debe deslindarse conceptualmente a la participación ciudadana de otras figuras que se vinculan a ella, tales como son, por ejemplo, la gobernanza colaborativa o la mediación medioambiental.

Así, por ejemplo, conceptual y terminológicamente la gobernanza colaborativa es un término que dice relación con la implementación de políticas públicas, a propósito de los denominados “problemas adaptativos”, para los cuales no es posible dar una solución clara y a cuyo respecto una parte – entendida esta, generalmente como una organización pública o privada - no puede solucionarla ni aplicarla por sí sola de forma inmediata (Policy Consensus Initiative, 2007, p. 5).

Por otra parte, la participación ciudadana se vincula también con la mediación medioambiental, la cual es entendida como un mecanismo extrajudicial de resolución de conflictos medioambientales, por medio de la construcción de soluciones consensuadas entre las partes involucradas (Ruiz Pincetti, 2006, p. 88-89).

A su vez, es importante apuntar que la participación ciudadana también se puede confundir con la construcción de consenso, cual es una técnica híbrida o no tradicional de resolución de conflictos multiparte y que es ampliamente utilizada a nivel mundial, a propósito de conflictos medioambientales.

Con todo, en base a lo ya visto, es posible hacer una correlación entre la participación ciudadana y la gobernanza colaborativa, ya que la gobernanza es la antesala de la vinculación ciudadana y de la participación, la cual conlleva, por ejemplo, escuchar a la población, priorizar aspectos que ella estima y en cierto nivel, llegar a un nivel de autogestión democrática de las bases sociales (Red CIMAS, 2015, p. 45).

III. CUERPOS NORMATIVOS INTERNACIONALES QUE CONTEMPLAN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La participación ciudadana ha sido reconocida como un factor que debe incorporarse en aspectos que involucran, ya sean políticas públicas, o bien, proyectos que habrán de tener un impacto en la forma de vida de las comunidades locales que se vean afectadas por la instalación de una faena de diversa índole que genera un impacto medioambiental. Por lo mismo, es una materia que, indefectiblemente, es sometida a alguna forma de regulación.

En este acápite sobre cuerpo normativos internacionales, se ocupará esta terminología, porque se pretende aportar una visión tanto desde los tratados internacionales como de fallos de tribunales en materia de Derechos Humanos, en especial del ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que permitan al lector, formarse un cuadro general de las reglas aplicables en el caso chileno, en materia de participación Ciudadana medioambiental.

1) Los tratados Internacionales que contemplan la participación ciudadana en materia medioambiental

Procederemos a analizar algunos textos internacionales que servirán de referencia para desarrollar el tema de la participación ciudadana.

A) La declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

Con ocasión de la Cumbre de Río de Janeiro del año 1992, es que se dicta el presente tratado internacional, que sentará las bases del derecho medioambiental Internacional, que ya se habían esbozado, en la Conferencia de Estocolmo del año 1972.

Al igual que la Conferencia de Estocolmo, se estructura en base al establecimiento de una serie de principios, entre los cuales se incorpora formal y explícitamente el principio de participación ciudadana, la cual se expresa de la siguiente forma:

“Principio: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.

Como vemos, es un principio complejo, y que abarca, por una parte, la posibilidad de acceso a la información en materia medio ambiental, como también de intervenir en los procedimientos tanto administrativos como judiciales asociados a los posibles daños medioambientales que se pudieren suscitar.

B) El convenio 169 sobre sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo

Este tratado, se adopta en el año 1989, con ocasión de la septuagésima sexta reunión de la Organización de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT). Su temática refiere al estatuto de protección de los Pueblos Indígenas, más allá de los aspectos laborales, sino que fija un conjunto de normas de protección de los pueblos originarios.

Uno de los puntos que más nos interesa sobre este tratado es, en concreto aquel que trata acerca de la participación de los pueblos indígenas en aspectos de relevancia para su subsistencia y futuro.

Artículo 6: 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les concierne; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

Del tenor del texto antes señalado, es claro que la participación de los pueblos indígenas es indispensable, y supone un proceso de consulta que no puede soslayarse, si bien el mismo texto del tratado, establece que el proceso de participación ha de ser equivalente a aquel que se otorga al resto de la población.

De estos dos textos, es posible colegir la existencia una coherencia entretratados internacionales, en materia de fomento y promoción de la participación ciudadana, en materia ambiental.

2) Fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los cuales hay una referencia a la participación ciudadana

Antes de analizar en concreto los fallos que son más acordes con la materia que se analiza en el presente texto, es imprescindible detenerse acerca del corpus de jurisprudencia que se ha ido formando con ocasión de la tensión entre proyectos de inversión y comunidades, en los cuales se ven, en no pocos casos, involucrados pueblos indígenas.

Este corpus de fallos en los cuales hay un conflicto socioambiental producto de una actividad en una zona que sufre impacto por la intervención de diversas actividades humanas. La nómina está constituida por nueve casos, que tienen como factor común, la interacción entre pueblos indígenas y nacionales de los Estados Miembros del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Estos casos son los siguientes: Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, Comunidad Moiwana vs. Suriname, Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, Pueblo Saramaka vs. Surinam, Chitay Nech y otros vs. Guatemala, Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador y finalmente, Comunidad Lakha Honhat vs Argentina. Adicionalmente, otro caso que se vincula directamente con el tema de la participación ciudadana en materia medioambiental, es Claude Reyes vs. Estado de Chile.

Para ajustarnos a la extensión y temática tratada en el presente texto es que analizaremos los últimos dos casos antes señalados.

A) Caso Claude Reyes vs. Estado de Chile

Este caso refiere a un caso por el cual la fundación Terram, pide información al estado de Chile, referida al proyecto Río Cóndor. Este proyecto se refería a un proyecto de explotación supuestamente “sustentable” de la Lenga Magallánica. Esta especie arbórea es endémica de Chile y presenta características de resistencia a la humedad y su uso para mobiliario y decoración.

Este proyecto fue conocido públicamente como “Trillium”, y promovía una supuesta explotación de 272 mil hectáreas, 147 mil de ellas cubiertas con bosques de Lenga y Coigüe, de las cuales solo 103 mil hectáreas son comercialmente explotables.

Frente a las dudas en el proceso de concesión del permiso medioambiental, se interpusieron sendos recursos de protección en contra del proyecto, que terminaron finalmente forzando a la empresa dueña de forestal Trillium, a paralizar el proyecto.

El caso ante la CIDH, refería a la denegación por parte del Estado de Chile de la información requerida por la fundación acerca del proyecto.

Debe dejarse constancia que este caso, en sí mismo no refiere directamente a un caso ambiental, sino que trata acerca del acceso a la información medioambiental de un proyecto. La corte discurre en su razonamiento, acerca del ejercicio de los derechos de libertad de expresión y de pensamiento, sobre la cual se construye el derecho al acceso a la información medioambiental.

El fallo de este caso fue determinante para que el Estado de Chile promoviera el principio de transparencia en materia administrativa en general, sin perjuicio de proyectarlo y aplicarlo de forma adaptada en materia medioambiental.

B) Caso Lakha Hohnat vs. República Argentina

Es caso refiere a una causa de la denominada “Comunidad Nuestra Tierra”, en contra del Estado argentino, por las afectaciones sufridas por los indígenas en la zona norte del país, producto de la actividad de los denominados “criollos”.

La sentencia de la Corte refiere a un conjunto de comunidades que alegan derechos ancestrales, siendo las etnias involucradas Wichí (Mataco), Iyjwaja (Chorote), Komlek (Toba), Niwackle (Chulupí) y Tapy’y (Tapiete), cuya localización es en la frontera con Bolivia y Paraguay, en la provincia de Salta.

Los puntos determinantes de esta sentencia, es que, por una parte, se fundamenta en el Derecho a gozar de un medio ambiente sano, como fundamento para conceder la petición de los Pueblos indígenas, ya que estos se vieron afectados en el acceso a los recursos naturales, en parte por la acción de los criollos. Adicionalmente, se estableció que debía concederse un título de propiedad comunitaria sobre el territorio reclamado.

El razonamiento del fallo discurre sobre la necesidad de que los Pueblos Indígenas sean consultados y participen en la decisiones que habrán de afectarlos, sin perjuicio de que el grueso del fallo se enfocará en la aplicación del Derecho a la Identidad Cultural, individual como colectivamente, y en base a dicho derecho es que se construirá la forma en la cual participan los indígenas de esta comunidad, vinculándolo al derecho a vivir en un medio ambiente sano, sin perjuicio de extenderse también al derecho al agua y a una alimentación adecuada.

Uno de los puntos polémicos del fallo, es la orden de la Corte, en el sentido de que los criollos debían desalojar en un plazo máximo de seis años el territorio de las comunidades indígenas, durante los tres primeros años de forma voluntaria y en los tres últimos años del plazo por medio de desalojo de los criollos.

IV. MARCO NORMATIVO NACIONAL APLICABLE

La participación ciudadana es una materia que, en el ordenamiento jurídico chileno se desarrolló a partir de la recuperación democrática que sucedió en Chile a partir de la década de los noventa del siglo pasado.

Durante la década de los noventa, con ocasión de la restauración democrática, la participación se asoció, en una primera etapa, únicamente a la intervención en el proceso político, acotado a su vez los procesos electorales, tanto en calidad de electores como de candidatos. Con todo, la única forma de participación contemplada en la constitución de 1980 - por lo demás, dictada en un escenario dictatorial - eran las unidades vecinales, asociadas a las municipalidades, primeras manifestaciones de participación de la ciudadanía en el período de la dictadura militar.

Así, en el inicio de la década de los noventa, en el ideario de ampliación y profundización de la democracia, es que se contemplan una serie de iniciativas destinadas a que la ciudadanía pudiese tener una mayor incidencia en materia de políticas públicas.

Debe hacerse presente que la Constitución política del año 1980, no contempla procesos de participación ciudadana, fuera de los procesos electorales. Con todo, estableció, inicialmente el derecho de agrupación y el rol que cabe a los cuerpos intermedios existentes entre el individuo y el Estado.

Constitucionalmente, uno de los avances de la carta magna de 1980, fue la consagración del Derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, consagrado en el artículo 19, número 8° de dicho texto, derecho por lo demás accionable en sede judicial, por medio de la consagración de la cobertura de tal derecho, por el recurso de protección, acción constitucional ejercida ante las Cortes de Apelaciones, a fin de restablecer el imperio del Derecho, ante vulneraciones, amenazas o perturbaciones arbitrarias o ilegales.

Posteriormente, en el año 2005, por un proceso de reforma constitucional, es que se dicta la Ley número 20.050, la cual consagró el principio de transparencia de los actos del estado.

Una de las normas que se dictó al término del primer gobierno democrático en Chile, es la dictación de la Ley 19.300, en el año 1997, que trata acerca de la institucionalidad medioambiental. Ello implica por una parte, la creación de la comisión nacional del medio ambiente, del comité de ministros, y muy especialmente, de la regulación del sistema de evaluación de impacto ambiental, dentro del cual se anidará la participación ciudadana relacionada con la temática medioambiental.

La ley 19.300, contempló por primera vez la participación ciudadana en materias medio ambientales, la cual era en la primera versión de la Ley una forma esencialmente de comunicación a las comunidades circundantes acerca del contenido de un proyecto que estuviere sometido al sistema de evaluación de impacto ambiental.

Posteriormente, la ley 19.300, fue modificada, específicamente en lo referido a su orgánica, con la creación de la superintendencia de medioambiente y posteriormente con la creación del ministerio del medio ambiente y con la creación de los tribunales ambientales.

Por otra parte, el mecanismo de participación ciudadana se regula con gran detalle, a partir del año 2013, con la reforma a la institucionalidad ambiental dictada por la Ley Ley N° 20.417, se tuvo que dictar el Decreto Supremo 40, el cual reemplazó el Decreto Supremo 30 de 1997, ambos cuerpos, que reglamentan el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, el cual, por medio de tal reforma, reguló extensivamente el procedimiento de participación ciudadana en materia medioambiental.

La norma cúlmine en materia de participación ciudadana en Chile es la Ley 20.500 sobre participación Ciudadana, dicha norma trata acerca de un estatuto más o menos integral, destinado a la promoción y fomento, tanto desde el punto de vista orgánico como funcional, estableciendo un estatuto de los organismos no gubernamentales.

Una norma que contempla una participación ciudadana expresa y relevante, es la denominada “Ley de antenas”. Esta norma, a saber, la Ley 20.599 “Regula la instalación de antenas emisoras y transmisoras de servicios de telecomunicaciones”, es una norma que contempla expresamente, aunque de forma acotada, mecanismos de participación ciudadana, en relación con la instalación de antenas radiantes.

La participación que mayor impacto tiene, por lo menos en la vida diaria de múltiples ciudadanos, está dada por la regulación de la participación ciudadana con ocasión del sistema de evaluación de impacto ambiental, el cual contempla la participación ciudadana como un mecanismo de intervención en los diversos proyectos que tienen impacto medioambiental.

En este mismo sentido, cabe señalar que, la ley de Urbanismo y Construcción, que en la práctica es el código regulatorio en materia urbanística y constructiva en Chile, también siguió la tendencia de minimizar los impactos asociados a los proyectos inmobiliarios - principal, pero no exclusivamente urbanos - de forma tal que para lograr dicho objetivo, se dictó la ley N° 20.958, del año 2016, que estableció un sistema de aportes al espacio público, contemplando la antedicha Ley, además, la publicidad y difusión en los procesos de participación ciudadana, a nivel municipal, cuando se desarrollan esta clase de iniciativas. Sin perjuicio de lo anterior, dicha Ley modificó el artículo 171 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en conformidad con el artículo 7° de la resolución N° 3.288 de Vivienda y Urbanismo, de 2015, que fija la Norma de Participación Ciudadana del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y sus Secretarías Regionales Ministeriales.

V. ASPECTOS QUE INVOLUCRA UN PROCESO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA MEDIOAMBIENTAL

Debe señalarse, que la participación ciudadana es un proceso que no es aleatorio en lo absoluto, sino que supone un proceso de planificación y de sujeción a cierta reglas y principios que, efectivamente, permiten identificar cuáles son los pasos a seguir cuando se se está en medio de un proceso de participación pública ciudadana.

Los procesos participativos, tienen por una parte, ciertos principios básicos por los cuales se ha de regir el proceso. Aparte, tienen una serie de etapas y por último se aprecia ciertos niveles de participación.

1) Principios aplicables a los procesos de participación ciudadana

A) Transparencia y acceso a la información

Este principio implica que debe haber un intercambio de información. Esta información debe ser plenamente accesible y de forma bidireccional, es decir, desde y hacia los diversos actores en especial los entes públicos. Esto implica por una parte la transparencia de la información y por otra parte el acceso a la información.

B) Voluntariedad

Este es un principio básico, por el cual la participación es un fenómeno dejado al libre albedrío o decisión de las partes que vayan a participar en este proyecto. Es decir, que no está condicionado o constreñido a factores específicos.

C) No exclusión

Este es otro principio, por el cual, no es posible segregar o privar de la posibilidad de intervenir en un proceso de participación ciudadana a uno o más miembros o grupos de incumbentes en un proceso participativo.

D) Equidad, reconocimiento y respeto por la diversidad

Este principio, implica mantener una posición equidistante respecto de todos los diversos involucrados en el proceso. Con todo, debe tenerse en consideración que la equidad puede entenderse como neutralidad en el actuar, sin manifestar algún tipo de preferencia o beneficio o incluso simpatía por alguno de los intervinientes.

E) Receptividad

Sobre este principio, podemos señalar que se trata de un principio que presenta similitudes con la no exclusión, pero que tiene una diferencia sutil, la cual es el permitir que las partes sean participantes activos y de forma tal que no haya exclusiones a las propuestas de los incumbentes.

2) Etapas de una estrategia de participación ciudadana

A) Preparatoria

En esta etapa, lo que se debe realizar es, esencialmente lograr la configuración de los equipos de trabajo, pero también implica llevar a cabo una lista de chequeo acerca de la disponibilidad de los recursos materiales para llevar a cabo el proceso participativo.

B) Evaluación estratégica

En esta etapa, lo que se efectúa, es un proceso de análisis a fin de establecer una forma de abordar el proceso participativo, lo que implica un proceso de reflexión metodológica, en la cual hay que abocarse a investigar los siguientes aspectos, cuales son, en primer lugar efectuar un estudio acerca de la situación previa a la participación ciudadana.

En segundo lugar, se debe hacer una cartografía del territorio, para poder lograr una correlación entre el lugar en el cual se llevará a cabo el proceso, dado que de esta manera se puede hacer adaptaciones al proceso en base a la caracterización que tenga el territorio. En síntesis, el proceso es “a la medida” del territorio.

En tercer lugar, se debe hacer un escaneo de los actores relevantes en el proceso. Sobre este punto el punto central es definir qué se entiende por actor clave. La CEPAL, los define como: “(...) toda persona o grupos de personas que están interesadas y/o directa o indirectamente afectadas (en términos positivos y negativos) por el instrumento de gestión pública que incluirá la estrategia de participación ciudadana”.

En cuarto lugar, se debe evaluar la demanda de participación. Esto no es más que una contrastación con la obligatoriedad de someterse o no a un proceso de participación ciudadana. Para ello habrá que analizar, por una parte la normatividad aplicable, y por otra la conveniencia de involucrarse o no en tal proceso

En quinto y último lugar habrá que hacer una evaluación acerca del nivel de conflictividad. Este paso, implica determinar si es que ha existido o no oposición o contiendas asociadas a la implementación del proceso de participación ciudadana.

C) Elaboración de la estrategia de participación ciudadana

En esta etapa, lo que se requiere es aplicar un diseño metodológico a la operatoria por medio de la cual se llevará a cabo el proceso de participación ciudadana. Para implementar esta estrategia, se requiere usar, por ejemplo una matriz FODA, en base a lo detectado en las etapas anteriores.

D) Aprobación de la estrategia de acuerdo con procedimientos existentes

Simplificando al máximo esta etapa del proceso, lo que se debería hacer en este momento específico es ceñirse a los procedimientos y canales oficiales formales, por los cuales se deberá validar el mecanismo formal por el cual se llevará a cabo el proceso de participación ciudadana.

E) Implementación de la estrategia de participación ciudadana

Este es un momento que se genera como consecuencia de los anteriores. Es decir, la concretización del proceso. Lo anteriormente señalado, implica la gestión de recursos de diversa índole, de forma tal que se lleva a cabo, en concreto el proceso de participación ciudadana.

F) Incorporación de los resultados obtenidos en la estrategia de participación

Podríamos decir que, en este momento se lleva a cabo el proceso de procesamiento de los datos obtenidos una vez llevado a cabo el proceso de participación ciudadana. Ello supone por una parte, procesar los insumos, consistente en datos sobre preferencias y sugerencias de los actores claves y una vez obtenidos, contratarlos con la política propuesta de forma tal que, si existe una divergencia, en el sentido que de los aportes recibidos hay una nueva idea o modificación a la política o proyecto propuesto, habrá que hacer un ajuste al proyecto propuesto, de forma de incorporar dichos insumos o variaciones señaladas por los autores clave, lo cual debe ser, a su vez validado y socializado, tomando en consideración la viabilidad económico técnica de dichas modificaciones recibidas

G) Evaluación, seguimiento y rendición de cuentas de la participación ciudadana

Esta es una etapa podríamos decir, posterior al proceso de participación ciudadana, pero que se vincula con ella, ya que permite la retroalimentación a los actores claves, y hace posible señalar si se han cumplido o no los objetivos del proceso de participación, de forma tal que se notifica a los incumbentes acerca de cómo se llevó a cabo el proceso y la eficiencia y eficacia de este.

3) Niveles de trabajo de un proceso de participación ciudadana

A propósito de los niveles de trabajo en los cuales se puede operar en materia de participación ciudadana, veremos que se puede hablar de cuatro niveles, los cuales pasamos a exponer a continuación:

A) Nivel informativo

Este es el nivel más básico. Consiste en dar información a los incumbentes y es esencialmente unidireccional, en el cual prima la emisión por parte de los interesados en aplicar la política pública o el proyecto.

B) Nivel consultivo

En este nivel, se avanza en dar mayor protagonismo a los incumbentes, por medio de la recepción de información - esencialmente opiniones ideas o incluso reclamos – que puede o no eventualmente considerar. En caso de que se incorporarse alguna propuesta debe informarse a los incumbentes

C) Nivel Decisorio

En este nivel, los incumbentes avanzan en su poder sobre el proceso de participación ciudadana. Los incumbentes efectivamente deciden acerca del desarrollo y resultado del proceso de participación ciudadana. Para poder adoptar las decisiones se puede optar, por medio de consultas vinculantes, tales como plebiscitos. Otra vía de lograr las decisiones es por medio de una mesa de trabajo en la cual colectivamente y de consuno de trata de lograr adoptar decisiones sobre una materia.

D) Nivel de cogestión

Este es el nivel superior y en el cual las comunidades o incumbentes tienen el máximo de injerencia en el proceso de participación y en su resultado. A diferencia del nivel decisorio, se avanza en un nivel dado que las comunidades además de decidir implementan y hacen vigilancia acerca del seguimiento del resultado del proceso.

VI. LA ACCIÓN Y AUTO ORGANIZACIÓN CIUDADANA COMO MECANISMO DE OPOSICIÓN A PROYECTOS PERCIBIDOS COMO RIESGOSOS

Habiendo determinado los niveles de participación ciudadana, veremos que, frente a la amenaza que se percibe por ciertos proyectos, la acción organizada de los ciudadanos es un factor que moviliza a grupos más o menos organizados, ya sea para influir, modificar, o bien de plano impedir un proyecto que sea percibido como peligroso o molesto. A continuación pasaremos a analizar esta reacción de las comunidades.

Una de las manifestaciones que sirve para explicar la oposición a los proyectos la hallamos en el denominado fenómeno del NIMBY o Not In My Back Yard. Se han definido como “(...) una forma de asociación que surge con el objetivo de oponerse a proyectos de ordenación territorial sin considerar, por un lado, aspectos de tipo general y constituyéndose, por otro, en una reacción negativa o una oposición no propositiva. Dicen: “aquí́ no”, pero sin plantear alternativas” (Mardones Arévalo, 2009).

La manera en la cual los grupos sociales se organizan se puede simplificar en un modelo de ocho pasos sucesivos, por medio de los cuales los grupos sociales se estructuran y actúan en pos de ciertos objetivos.

En la etapa uno, denominada como “Época de normalidad”, lo que se aprecia es una inactividad o calma, por lo demás aparente, dado que bajo ella se están gestando una serie de actos de descontento en contra del orden existente, sin que necesariamente se manifieste el mismo de forma evidente y masiva.

En la etapa dos, denominada como “Prueba del fracaso institucional”, corresponde al momento cuando se aprecia a nivel sistémico una falla o imposibilidad de los organismos existentes para poder dar una solución a los problemas y necesidades de la ciudadanía

En la etapa tres, denominada como “Condiciones de maduración”, lo que sucede es que las condiciones previamente larvadas en las etapas anteriores ya están lo suficientemente consolidadas para poder avanzar hacia una acción concreta de movimiento social masivo.

En la etapa cuatro, denominada como “Levantamiento del movimiento social”, ocurre a partir de un hecho detonante, que cataliza todos los factores de descontento acumulados por largo tiempo, de forma tal que se desata la indignación masiva por diversas formas, que van desde las menos a las más violentas, pero que son masivas y relativamente persistentes en el tiempo

En la etapa cinco, denominada como “Identificación de la crisis de impotencia”, se manifiesta la imposibilidad de los poderes públicos de poder lidiar con el problema y también con las manifestaciones surgidas a partir de los movimientos sociales

En la etapa seis, denominada como etapa “Apoyo público mayoritario”, ocurre un proceso de validación social masiva al movimiento que se trata, considerando válido y justificada su causa, por la mayoría de la sociedad, sin que ello implique necesariamente formar parte del proceso que apoyan.

En la etapa siete, denominada como “Logro del éxito”, lo que sucede es, indistintamente, el cumplimiento del petitorio formulado por el grupo movilizado o bien la instalación de uno o más temas o demandas por parte del grupo descontento, lo cual, tiende a canalizarse por otras vías tales como las electorales, las de política pública o bien por vía legislativa.

En la etapa ocho, denominada como “Continuación de la lucha”, es una post etapa, ya que en sí misma lo que ella manifiesta es.

VII. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO MECANISMO DE PREVENCIÓN DE CONFLICTOS

Como hemos visto previamente, la mayoría de los proyectos de gran envergadura, se asocian con algún tipo de política pública, que puede ir desde la energética, de infraestructura, agrícola, minera y también de planificación urbana o territorial, la cual finalmente, se termina subsumiendo las anteriores políticas sectoriales ya señaladas. Frente a esta política pública es que hay posibilidad cierta de que se generen coaliciones de grupo, en conformidad con aquellas señaladas por Smith-Jenkins & Sabatier, las cuales utilizarán sus recursos y creencias, a fin de posicionarse estratégicamente, con miras a influir en las decisiones a adoptar por las autoridades de una forma competitiva entre ellas. Así frente a la contienda susceptible de generarse entre las diferentes estrategias que cada coalición tenga entran en conflicto, surgirían los intermediarios de política, entendidos como agentes cuyo rol es velar que las divergencias, se ubiquen en un cierto nivel, que lo haga percibir como un conflicto razonable (Centeno, 2018)

VIII. LA AUSENCIA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y SUS CONSECUENCIA JUDICIALES. EL CASO DE CHILE

1) El rol de la participación en la legislación chilena

En Chile, la participación ciudadana tiene un carácter obligatorio, por lo menos en lo que refiere a materias medioambientales. Dicha circunstancia tiene capital importancia en la aprobación de proyectos de gran envergadura, tanto en contextos urbanos como rurales, en los cuales por mandato de la ley la comunidad debe intervenir.

Sin ánimo de anticipar las conclusiones, veremos que los procesos de participación ciudadana no tienen los niveles de profundidad e injerencia que a nivel comparado existe, acerca del posible control que la comunidad puede tener en proyectos

2) Jurisprudencia relevante en materia de participación ciudadana medioambiental

Dicho lo anterior, la omisión de la participación ciudadana tiene efectos tangibles importantes en la aprobación de los permisos ambientales para que se lleva a cabo un proyecto de inversión con impacto ambiental. El más importante de ellos es la posibilidad de perder el permiso, aunque lo más usual es que el procedimiento se retrotraiga a la etapa en que debe hacerse la participación ciudadana, con las consiguientes demoras y complicaciones derivadas de este reinicio el proceso.

Por lo mismo, y considerando la debida extensión de este texto, es que se han seleccionado tres casos ante la Corte Suprema Chilena de Justicia, la cual ha resuelto sobre la participación ciudadana y la legitimación para poder intervenir en los procesos de participación pública en materia medioambiental.

A continuación pasamos a exponer de forma resumida, tres sentencias de término que fallan causas en las cuales hay una referencia acerca de la participación ciudadana medioambiental. Estas sentencias refieren, en orden sucesivo, a desarrollo de proyectos inmobiliarios urbanos; en segundo lugar a un proyecto de explotación minera carbonífera en el sur de Chile y en último lugar, a un proceso sancionatorio en contra de una planta recuperadora de Plomo.

Los casos para exponer son lo que se señalan seguidamente:

A) Corte Suprema - Rol No 62.662-2020 - Junta de Vecinos La Portada de Ñuñoa en contra de la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental

Este caso trata de una controversia referida al desarrollo de un proyecto inmobiliario en una de las comunas constitutivas de la región Metropolitana de Santiago. Contextualizando el caso, Ñuñoa, comuna tradicional de clase media de Santiago, caracterizada por una tipología urbana caracterizada por la vivienda unifamiliar de la década de 1950 en adelante. Esta comuna, a partir de la década de los 2000, sufrió un proceso de gentrificación, poblándose cada vez más por una creciente clase media y jóvenes de clase media alta, que optaron por vivir en barrios distintos de los distritos tradicionalmente de clase alta de la zona oriente de la capital chilena. Frente a este crecimiento de la demanda por desarrollos inmobiliarios en altura y también de infraestructura comercial de grandes superficies.

En este contexto es que se propuso un proyecto inmobiliario por parte de la Inmobiliaria Vivo Corp, la cual en los ex terrenos correspondientes a una planta de impresión de un diario perteneciente al mismo grupo empresarial que pretende construir el proyecto impugnado, el cual tiene una superficie de 210.500 metros cuadrados construidos, consistente en un centro comercial de 6 pisos con tiendas comerciales, 2 torres de 22 pisos con 400 departamentos (de entre 38 y 50 metros cuadrados) y 1 torre de 11 pisos para oficinas, con 7 subterráneos con 2.504 estacionamientos. Este proyecto tiene una carga ocupacional de 16.492 personas.

El Proyecto, como se señaló, se pretende emplazar en una zona de arquitectura habitacional. Sin embargo, el proceso de calificación medioambiental, el cual fue analizado por parte del Servicio de Evaluación Ambiental, desestimó la petición de la agrupación “Junta de Vecinos La Portada de Ñuñoa”, la cual representa a habitantes cercanos al emplazamiento del complejo inmobiliario.

Frente al rechazo del Servicio de evaluación Ambiental de Santiago, es que se interpone un recurso de protección en contra de dicha resolución, la cual se es conocida en primera instancia por la corte de Apelaciones de Santiago, la cual confirmó la resolución del Sistema de Evaluación Ambiental de Santiago, y que apelada la sentencia es conocida en última instancia, por la Corte Suprema de Justicia, en el caso que se comenta, en el presente acápite.

La Corte Suprema falló finalmente la causa, acogiendo la solicitud formulada por la Agrupación de Vecinos de Ñuñoa, decretando que el procedimiento de evaluación medioambiental debía retrotraerse a la etapa de participación ciudadana, la cual no se había llevado a cabo en conformidad a la Ley 19.300. Ello, porque la alegación del servicio de evaluación ambiental estimó que el proyecto en cuestión sólo beneficiaba a los futuros habitantes de los departamentos del proyecto, de forma que no se aplicaba el artículo 97 inciso 4° del reglamento de Sistema de evaluación de impacto ambiental, lo cual no fue compartido por la sentencia.

En su razonamiento, la Corte estimó que la conexión al metro de Santiago que tendría el proyecto, sumado a los nuevos colectores de aguas lluvias y el tráfico de personas generado por el centro médico proyectado, suponen simultáneamente, tanto externalidades positivas como negativas para la zona circundante al proyecto, de tal manera que es indispensable abrir un proceso de participación ciudadana, y negarlo constituirá una actuación ilegal.

B) Corte Suprema - Rol No 3572-2018 - Stipicic Escauriaza, Ana contra Superintendencia del Medio Ambiente

Este caso se refiere a la oposición generada por un proyecto en la zona sur del país. Corresponde a un proyecto de explotación de carbón a cielo abierto en la Isla Riesco, Región de Magallanes. El proyecto antes señalado se trata de un complejo de explotación de 5 minas: Mina Invierno, Mina Rio Eduardo, Mina Elena, Mina Oeste y Mina Adela, a ser operadas por las empresas Minera Isla Riesco y Minera Invierno S.A, de los Grupos COPEC (Compañía de Petróleos de Chile) y Ultramar. Debe dejarse presente, además, que aparte del yacimiento minero supone además la instalación y operación de complejo de chancado, almacenamiento y puerto de embarque para la salida del mineral de carbón explotado.

El titular del complejo portuario es Portuaria Otway Ltda. Frente a este proyecto, se generó un movimiento social en contra de la realización de la Mina, la cual fue encabezado por líderes Locales, especialmente Don Gregor Stipicic Escauriaza y su pareja Gabriela Simonetti, quienes encabezaron el rechazo a la instalación del proyecto de la Mina Invierno. Otras personas cercanas a la pareja también se involucraron en el movimiento, como es el caso de la hermana de Don Gregor, la Señora Ana Stipicic Escauriaza. El colectivo de oposición a la mina se denomina “Alerta Isla Riesco”. Esta agrupación no contaba con personalidad jurídica, lo cual es un dato por considerar, en el contexto del caso finalmente conocido por la Corte de Apelaciones de Punta Arenas y la Corte Suprema.

Se hicieron por una parte, reclamaciones por parte de Don Gregor Stipicic Escauriaza, como persona Natural y en sucesivamente en paralelo, un reclamo por su hermana Ana Stipicic Escauriaza, quien concurre al procedimiento administrativo en contra de las empresas Minera Invierno S.A. y Portuaria Otway Ltda, en particular, en contra de la resolución Exenta Nº 10/D50-2016, de 30 de junio de 2017, dictada por la Superintendencia del Medio Ambiente que aprobó un programa de cumplimiento presentado por y, en su mérito, suspendió el procedimiento sancionatorio seguido en contra de aquellas; el que fue desestimado por el Tribunal Ambiental por extemporáneo, atendido que el reclamo formulado por la Sra Ana Stipicic había sido interpuesto fuera de plazo, sin perjuicio de además ella no señaló que actuaba en lugar o a nombre de la Asociación Alerta Riesco.

La Corte Suprema en su análisis determinó que, las reclamación efectuadas por la Señora Ana Stipicic Escauríza, fue claramente extemporánea además de impertinente, puesto que, si bien la notificación que se efectuó por parte de la autoridad administrativa a cargo del procedimiento administrativo medioambiental le notificó a don Gregor Stipicic el resultado de su reclamo, esta notificación no es extensible a un tercero absoluto que no cuenta con legitimación para intervenir en el proceso - por no haber reclamado como persona natural, y por carecer además de personería por parte de una agrupación que no cuenta con personalidad jurídica -no siendo posible extender o comunicar a este tercero absoluto lo comunicado a un incumbente que se ciñó a las reglas del procedimiento administrativo aplicable.

C) Corte Suprema - Rol N° 3.993-2021 - Osorio Vargas, Cristóbal v. SMA

Este caso refiere a la denuncia formulada por parte de Cristóbal Osorio Vargas Srs., Gabriel Osorio Vargas y Camilo Jara Villalobos, en contra de la División Andina de la empresa estatal chilena, Corporación Nacional del Cobre de Chile, CODELCO, por un derrame de relaves al Río Blanco, ocurrido el 23 de enero de 2019, en la provincia de Los Andes, región de Valparaíso.

Los denunciantes señalaron sus correos electrónicos para ser notificados, lo que según ellos debía suceder al iniciar un procedimiento sancionatorio asignado con el Rol D-039-2019, por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente, a la Planta Fundición Alcones, causante del vertido.

CODELCO, frente al vertimiento, adujo ante la superintendencia de Medio Ambiente, que se actuó en conformidad a los protocolos establecidos de comunicación establecido para el evento de derrames, indicando a las autoridades competentes de dicho reclamo, y procediendo, seguidamente, a paralizar la planta, cortar los flujos de agua y proceder a efectuar un proceso de recuperación y retiro de los relaves vertidos al embalse afectado.

La superintendencia estableció que el actuar de CODELCO debía ser objeto de un procedimiento sancionatorio, abriendo el expediente ya señalado. El Sr Cristóbal Osorio Vargas, fue tenido como persona interesada en el procedimiento administrativo iniciado. Frente a ello es que se recurrió por las partes ante el segundo tribunal ambiental, pero se excluyó por dicho tribunal al Sr Cristóbal Osorio Vargas, por no ser considerado parte en el juicio, por este último tribunal.

La Corte Suprema, conociendo de un recurso de Queja, en contra de los ministros del segundo tribunal ambiental, por la exclusión del Sr Cristóbal Osorio, razona rechazando el recurso de Queja, el cual se fundamenta en una falta o abuso grave cometida por el tribunal o juzgador que conoce de una causa, que deba ser corregida disciplinariamente por dicho recurso. Sin embargo, en el mismo acto y actuando de oficio, la Corte Suprema le reconoce al recurrente, el rol de tercero coadyuvante en el caso y en virtud de tal calificación, le permite ser incorporado a la causa R-266-2020, del segundo Tribunal Ambiental de Santiago, dado que pese a ser tercero, tiene un interés o pretensión que es coincidente con el de una de las partes en el juicio, cual es en este caso la Superintendencia de Medio Ambiente, la cual se oponía al plan de cumplimiento que CODELCO proponía por el vertimiento causado.

3) Comentarios de la jurisprudencia

Como vemos, los casos seleccionados no son uniformes y la idea es justamente, poder dar una versión lo más sinóptica y sucinta posible por medio de sentencias lo más ilustrativas posibles.

Dos de los casos - “Junta de vecinos La portada de Ñuñoa” y “Stipicic” - refieren propiamente tal a una participación ciudadana masiva, siendo, un caso paradigmático el de junta de vecinos, dado que ellos, como agrupación intermedia formulan un reclamo en contra de la instalación de un centro comercial, alegando el impacto que éste tendrá en sus vidas y sobre todo reclamando de una ausencia de participación ciudadana por parte de la empresa promotora del centro comercial.

Por su parte “Stipicic”, tiene una connotación indirecta con la participación ciudadana, dado que refiere a una persona natural que participa de una agrupación de protección de la Isla Riesco, en la cual se desarrollaría un proyecto de minería de carbón. El problema que resuelve esta sentencia, es la comunicabilidad, o más bien la separación entre las personas que constituyen una agrupación y esta última. Ello tiene importancia porque, es justamente el grupo quien es el titular de los derechos a participar en el procedimiento de participación ciudadana. De cierta manera ello radica el derecho de participación de manera preferente – pero no exclusiva – en el colectivo, por sobre la individualidad, sobre todo atendido el rol canalizador de los grupos intermedios en la representación de las comunidades. Lo determinante en el Fallo de Stipicic, está dado porque sea que se trate de una agrupación o de un individuo quien intervenga en el proceso de participación ciudadana, ella debe ajustarse a las reglas generales o especiales que en la especie sean aplicables a tal proceso, no pudiendo

A su vez, “Osorio Vargas”, representa una contracara a “Stipicic”, dado que reconoce el rol de los particulares o individuos, en los procedimientos administrativos sancionatorios por infracciones a la normativa medioambiental, por lo menos en lo referente al rol que los terceros con intereses relevantes pueden tener en esta clase de procesos. Cabe señalar que, si bien este último caso en sí mismo NO es un acto de participación ciudadana, como se ha descrito en este texto, si es relevante, porque introduce la temática de la legitimación procesal para intervenir en un proceso que involucra intereses que exceden de una o más personas en específico.

IX. CONCLUSIONES

De lo expuesto precedentemente, es posible concluir algunos razonamientos, obtenidos a partir de la contrastación de los principios teóricos de la participación ciudadana, con ciertos casos específicos y concretos en una jurisdicción acotada – como es el caso de Chile - los que se pasan a enunciar seguidamente:

1. La participación ciudadana, es un proceso complejo y sistemático que debe prepararse con anticipación y con sujeción a una cierta metodología que la valide.

2. El hecho que haya una participación ciudadana, en sí misma no implica que ella será efectiva, si en su diseño solo se contempla un rol meramente nominal o informativo.

3. Todo proceso que no sea inclusivo, y que tienda, consciente o inconscientemente - a excluir a uno o más grupos o individuos involucrados en el proceso, está destinado a fracasar.

4. Los procesos de participación ciudadana exitosa, tienen a ser más profundos, en términos de dar más influencia a las comunidades, dado que permitirían reconducir o a lo menos canalizar el proceso de movilización social masiva.

5. La ausencia de planificación estratégica de participación ciudadana en materia medioambiental, tiende a judicializarse, de forma tal que el proceso judicial, se convierte en un remedio para llevar a cabo un proceso participativo inclusivo, correctamente planificado y eficientemente ejecutado.

6. Los procesos de participación ciudadana en materia medioambiental en Chile, si bien cuentan con un estatuto propio a nivel nacional, dicha regulación no está desalineada de lo consagrado en los tratados internacionales y jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos.

7. La Corte Suprema de Justicia de Chile, ha mantenido un alto grado de consistencia en el sentido de promover la participación ciudadana en materia medioambiental, lo cual ha de efectuarse de manera armónica con las normas sectoriales que sean aplicable sobre este punto en Chile.

X. BIBLIOGRAFÍA

Notas de autor

* Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas, Universidad de Valparaíso, Chile. Master en Derecho. UJA. Doctorando Universidad de Jaén. Docente Universidad Academia de Humanismo Cristiano

Información adicional

Cómo citar : Cury Pastene, P. (2022). Participación ciudadana en Chile: análisis e implicancias en la gestión de conflictos socioambientales. Revista Estudios Jurídicos. Segunda Época, 22, e7427. https://doi.org/10.17561/rej.n22.7427

Revista de Estudios Jurídicos
ISSN: 1576-124X

Num. 22
Año. 2022

Participación ciudadana en Chile: análisis e implicancias en la gestión de conflictos socioambientales

Patricio Cury Pastene
Universidad Academia de Humanismo Cristiano,Chile